Rafał Bujalski: Czas pracy kierowców regulują zarówno przepisy prawa polskiego jak i prawa unijnego. Jak odnaleźć się w tym dualistycznym stanie prawnym? W jaki najprostszy sposób można przedstawić relacje między tymi regulacjami?
Renata Rychter: Mówienie o dualizmie regulacji prawa krajowego i unijnego w odniesieniu do kierowców wykonujących przewozy drogowe jest słuszne, choć żeby zachować precyzyjność wypowiedzi, warto zaznaczyć, że czas pracy kierowców nie jest tożsamy z pojęciem norm prowadzenia pojazdu i odpoczynków kierowcy, czyli. tzw. przepisów socjalnych kierowców w transporcie drogowym. Czas pracy kierowców regulują bowiem przepisy prawa krajowego, czyli ustawy o czasie pracy kierowców, natomiast normy dotyczące okresów prowadzenia pojazdu, przerw i odpoczynków – przepisy unijnego rozporządzenia nr 561/2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego.
Czy obie regulacje dotyczą tych samych grup kierowców?
Ustawa o czasie pracy kierowców obejmuje swoimi regulacjami przede wszystkim kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy, choć nie tylko. Od połowy 2013 r. przepisy ustawy o czasie pracy kierowców dotyczą bowiem również m.in. przedsiębiorców osobiście wykonujących przewozy drogowe. Dodać należy, że pojęcie przewozu drogowego w tym zakresie rozumiane jest zgodnie z ustawą o transporcie drogowym, czyli dość szeroko. Jest to więc zarówno transport drogowy, jak i przewóz na potrzeby własne oraz każdy inny przewóz drogowy w rozumieniu rozporządzenia 561/2006.
Natomiast rozporządzenie 561/2006 reguluje normy dotyczące czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku odnoszące się do dwóch kategorii kierowców. Pierwsza to kierowcy wykonujący przewóz drogowy rzeczy pojazdami, których dopuszczalna masa całkowita łącznie z przyczepą lub naczepą przekracza 3,5 tony. Druga to kierujący pojazdami przewożącymi więcej niż dziewięć osób łącznie z kierowcą. Przepisy rozporządzenia przewidują jednak liczne wyjątki od tak określonego zakresu swojego zastosowania. Z obowiązku stosowania przepisów rozporządzenia zwolnieni są na przykład ci kierowcy, którzy wykonują regularne przewozy osób na trasie do 50 km czy przewozy wykonywane w razie wypadków lub do prowadzenia działań ratunkowych.
Na stopień skomplikowania zagadnienia o zakresie obu regulacji wpływa również zakres terytorialnego zastosowania rozporządzenia 561/2006. Stosuje się je bowiem, niezależnie od kraju rejestracji pojazdu, do przewozu drogowego wykonywanego wyłącznie na terytorium Unii Europejskiej oraz pomiędzy UE, Szwajcarią i państwami EOG.
Natomiast do międzynarodowego transportu drogowego wykonywanego chociażby w części poza wymienionymi przeze mnie obszarami, stosuje się Umowę europejską dotyczącą pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe, czyli tzw. umowę AETR. Umowa AETR jest, na marginesie mówiąc, bardzo zbliżona w treści do rozporządzenia 561/2006.
W zależności zatem od trzech kryteriów: osobowego, rodzajowego (czyli rodzaju przewozu, jakim pojazdem wykonywany jest przewóz) i terytorialnego (czyli skąd dokąd wykonywany jest przewóz drogowy), może okazać się, że dany kierowca wykonuje przewóz drogowy na podstawie rozporządzenia 561/2006 i jednocześnie ustawy o czasie pracy kierowców, lub wykonuje ten przewóz na podstawie umowy międzynarodowej AETR i ustawy o czasie pracy kierowców, czy w końcu wyłącznie na podstawie polskiej ustawy o czasie pracy kierowców.
W Pani komentarzu do rozporządzenia 561/2006, który został niedawno opublikowany w programie LEX Prawo Europejskie, pisze Pani, że wyniki kontroli przewozów drogowych wskazują wciąż na wysoką liczbę naruszeń jego przepisów. Jakich kwestii dotyczą najczęściej te naruszenia?
Najczęściej od kilku lat, można powiedzieć, że niezmiennie, spotykane jest niedozwolone skrócenie dziennego czasu odpoczynku, wydłużenie czasu jazdy bez wymaganej przerwy oraz skrócenie odpoczynku tygodniowego. Warto pokreślić, że większość z powyższych naruszeń jest traktowana w systemie oceny ryzyka jako bardzo poważne, czyli jako ta kategoria naruszeń, które szczególnie negatywnie oddziaływują na bezpieczeństwo w transporcie drogowym i mogą mieć wpływ na utratę wymogu dobrej reputacji, niezbędnego do uzyskania i posiadania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.
Zdecydowanie rzadziej spotykane są naruszenia w postaci niedozwolonego wydłużenia jazdy tygodniowej czy wydłużonego okresu prowadzenia pojazdu w okresie dwóch tygodni.
Czy od momentu wejścia naszego kraju do UE do teraz można mówić o jakiejś tendencji, jeśli chodzi o ilość naruszeń w Polsce przepisów omawianego rozporządzenia, wziąwszy również pod uwagę postanowienia poprzednio obowiązującej regulacji z 1985 r.?
Zgodnie z przygotowywanymi co dwa lata przez Komisję Europejską sprawozdaniami dotyczącymi stosowania przepisów rozporządzenia 561/2006, jak również biorąc pod uwagę doświadczenia krajowych organów kontrolnych uprawnionych do egzekwowania tego rozporządzenia unijnego, jeśli chodzi globalnie o całą Unię Europejską to po raz pierwszy od kilkudziesięciu lat zauważa się poprawę w zakresie przestrzegania przepisów socjalnych. Po utrzymującej się wyraźnej tendencji wzrostowej w odniesieniu do liczby zarejestrowanych naruszeń w UE w ciągu ostatniej dekady, w okresie objętym ostatnim sprawozdaniem Komisji (w latach: 2011-2012) tendencja jest odwrotna – odnotowano 14% spadek liczby stwierdzonych naruszeń omawianego rozporządzenia w porównaniu z poprzednim okresem. Zapewne stan ten został osiągnięty dzięki ugruntowanym praktykom kontrolnym i zwiększeniu świadomości kierowców w zakresie przepisów socjalnych.
Tendencja "spadkowa" w omawianym zakresie znajduje również odzwierciedlenie na gruncie krajowym. Istotnie największa liczba naruszeń dotyczących przepisów socjalnych kierowców w transporcie drogowym była relatywnie odnotowywana na początku istnienia Inspekcji Transportu Drogowego. Z pewnością ze świadomością obowiązku przestrzegania przepisów rozporządzenia 561/2006 jest coraz lepiej, jednakże nadal naruszenia tego rodzaju są stwierdzane i nie są one sporadycznym wynikiem kontroli drogowych i kontroli w siedzibie przedsiębiorcy. Ponad połowa stwierdzonych naruszeń w 2014 r. (55,4%) dotyczyła nieprzestrzegania przez kierowców przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów oraz obowiązkowych przerw i odpoczynków, zaś ponad 30% naruszeń związanych było z nieprawidłowym używaniem tachografów.
Z czego, jak Pani sądzi, wynikają te naruszenia? Czy problemem jest tu również słaba znajomość jego przepisów wśród polskich przewoźników?
Czynników wpływających na nadal znaczną liczbę stwierdzanych naruszeń przepisów socjalnych kierowców w transporcie drogowym jest z pewnością wiele. Wśród nich niewątpliwie trzeba wskazać problem właściwego przeszkolenia w omawianym zakresie. "Niszowy" charakter prawa dotyczącego tej części prawa pracy w szerokim tego słowa znaczeniu, wielość regulacji i nakładanie się obszarów regulacji prawa krajowego, unijnego i międzynarodowego, istotnie nie ułatwia zrozumienia tej tematyki. Nieznajomość przepisów rozporządzenia 561/2006 nie jest wyłącznie problemem przewoźników, ale również i chyba przede wszystkim kierowców i zarządzających transportem. Również osoby, które w sposób profesjonalny zajmują się zarządzaniem operacjami transportowymi u przewoźników drogowych, czyli menedżerowie transportu, mimo posiadanego certyfikatu kompetencji zawodowych powinni stale rozwijać swoją wiedzę w tym zakresie, aby być na bieżąco i móc w sposób odpowiedzialny monitorować pracę kierowców. Kierowcy jako tzw. pierwsze i najsłabsze niestety ogniwo w procesie łamania przepisów rozporządzenia 561/2006 powinni w szczególności być poddawani szkoleniom wstępnym i cyklicznym szkoleniom przypominającym treść przepisów i ich praktyczne zastosowanie, a także skutki ich naruszania.
Brak specjalnych i stale funkcjonujących w przedsiębiorstwach transportowych systemów zarządzania bezpieczeństwem w transporcie drogowym, opartych między innymi na systemie oceny ryzyka, ma niewątpliwie także wpływ na popełnianie tego rodzaju naruszeń.
Stale obecna na rynku przewozów drogowych nieuczciwa konkurencja, malejące stawki usług transportowych przy zwiększających się kosztach przewozu, zbyt krótkie terminy dostaw, nieodpowiednia infrastruktura drogowa, wzmożone natężenie ruchu na drogach, wszystko to niewątpliwie ma także swój udział w procederze "omijania" norm socjalnych przez kierowców wykonujących przewozy drogowe.
Czy spory między polskimi przewoźnikami a inspekcją transportu drogowego na tle stosowania przepisów unijnego rozporządzenia trafiają często do polskich sądów? Jak zazwyczaj kończą się te spory?
Skargi na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego dotyczące kar pieniężnych za naruszenia przepisów socjalnych kierowców w transporcie drogowym zdarzają się często. Kary w transporcie drogowym nie są niskie - w odniesieniu do kontroli drogowych sięgać mogą kwoty 10.000 zł, w razie kontroli w siedzibie przedsiębiorcy - 30.000 zł, a w przypadku podmiotu zajmującego się pośrednictwem przy przewozie rzeczy nawet 40.000 zł.
Powoduje to, że, aby uniknąć płacenia tak wysokich kar przewoźnicy korzystają ze wszystkich przysługujących im środków zaskarżenia, w tym skarg do Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Odsetek decyzji uznawanych za prawidłowe przez wojewódzkie sądy administracyjne wskutek wydania wyroku o oddaleniu skargi jest bardzo wysoki. Zdarzają się jednak przypadki, gdy decyzja jest uchylana, np. z powodów dotyczących odmiennej linii orzeczniczej niż ta reprezentowana przez organy Inspekcji Transportu Drogowego.
Dziękuję za rozmowę.
