MARCIN DĄBROWSKI
Normy prawne względnie wiążące w polskim prawie publicznym
Artykuł pochodzi z miesięcznika Państwo i Prawo 7/2016>>
Ius dispositivum
W nauce prawa powszechnie zaakceptowany jest pogląd, że normy względnie wiążące (ius dispositivum) charakterystyczne są dla prawa prywatnego, nie występują natomiast w prawie publicznym . Ten podsystem zbudowany jest z norm bezwzględnie wiążących (ius cogens, normy kogentne lub imperatywne), które nie mogą być zmieniane mocą woli uczestników stosunku prawnego . Jednakże okazuje się, że polski prawodawca wprowadza do prawa publicznego normy, które cechują się dyspozytywnością. Zjawisko to nie jest powszechne i ma charakter incydentalny. Z uwagi na to, że znacznie odbiega ono od założeń systemowych, wymaga uwagi i badań. W niniejszym opracowaniu przedstawię przykłady norm prawnych względnie wiążących występujących w prawie publicznym, ich budowę, treść, funkcje oraz dokonam analizy ich znaczenia jurydycznego. Przedmiotem moich badań są normy ustawowe i wydawane na ich podstawie akty prawne. Poza zakresem rozważań pozostawiłem natomiast regulacje wiążących Polskę umów międzynarodowych, bowiem ze względu na swoją specyfikę i odmienny charakter wymagają one odrębnej analizy .
W literaturze naukowej, której przedmiotem jest szeroko rozumiana teoria prawa publicznego, nie istnieją publikacje, które odnosiłyby się bezpośrednio do problematyki norm dyspozytywnych. Przyjmuje się, że należą one do dziedziny prywatnoprawnej, więc w doktrynie prawa publicznego nie porusza się tego zagadnienia. Istnieją natomiast badania i teorie dotyczące norm bezwzględnie wiążących, ich charakteru, budowy, funkcji W konsekwencji punktem wyjścia do dokonania teoretycznej analizy norm względnie wiążących występu-jących w polskim prawie publicznym jest teoria prawa cywilnego. Jednakże ma ona autonomiczny charakter i nie może być wprost przeniesiona na grunt teorii prawa publicznego. Doktryna prawa cywilnego pełni w tym przypadku rolę pomocniczą i uzupełniającą. Wypracowane tam modele i pojęcia posłużą do skonstruowania teorii norm względnie wiążących występujących w prawie publicznym. Nie ma bowiem potrzeby tworzenia nowej siatki pojęciowej, skoro już istniejąca może zostać wykorzystana i po dokonaniu koniecznych modyfikacji przeniesiona na grunt teorii prawa publicznego. Po opracowaniu modelu możliwe będzie porównanie norm dyspozytywnych występujących w prawie prywatnym i w prawie publicznym.
2. Prawo prywatne i publiczne
Dokonanie podziału systemu prawnego na prawo prywatne oraz publiczne przypisuje się rzymskiemu juryście Domicjuszowi Ulpianowi (170–228) . Podział ten przebiega wzdłuż osi wyznaczającej ochronę interesów adresatów norm. Prawo prywatne chroni interesy indywidualne. Reguluje ono stosunki prawne między jednostkami (osobami). Jego istotę stanowi zasada równości autonomicznych podmiotów. Zalicza się do niego w szczególności prawo cywilne, handlowe i prawo pracy. Natomiast prawo publiczne chroni interes zbiorowy (ogólny). Przedmiotem ochrony tego typu norm mogą być również interesy osób trzecich, które nie uczestniczą w danym stosunku prawnym objętym regulacją . Kształtują one relacje zachodzące między organami władzy publicznej oraz między tymi podmiotami i osobami. Stosunek prawny skonstruowany na podstawie norm prawa publicznego charakteryzuje się brakiem równorzędności stron w nim uczestniczących. Do prawa publicznego zalicza się m.in. prawo konstytucyjne, administracyjne i karne. Różnice między prawem publicznym a prywatnym uwidaczniają się również w realizowanych przez nie funkcjach oraz w sposobie dochodzenia naruszeń. Naruszenie norm prawa publicznego skutkuje uruchomieniem z reguły z urzędu działań organów władzy publicznej, natomiast przy naruszeniu prawa prywatnego konieczna jest inicjatywa podmiotu, którego interes, prawa bądź obowiązki zostały pogwałcone . Kolejną doniosłą różnicą, już wcześniej zasygnalizowaną, jest charakter norm. W nauce prawa wskazuje się, że w prawie publicznym występują w zasadzie wyłącznie normy bezwzględnie wiążące, natomiast w prawie prywatnym powszechnie występują normy dyspozytywne.
3. Normy względnie wiążące, bezwzględnie wiążące oraz semiimperatywne
Współcześnie wyróżnia się bardzo wiele podziałów (rodzajów i typów) norm prawnych. Podstawowym podziałem jest podział norm na bezwzględnie wiążące (ius cogens lub ius imperativum), względnie wiążące (ius dispositivum lub ius suppletivum) i semiimperatywne . Cechą szczególną tego rozróżnienia jest to, że wykształciło się ono w prawie rzymskim w starożytności, jednakże pojęcia ius dispositivum i ius cogens zostały sformułowane w europejskiej nauce prawa prywatnego na przełomie XVIII i XIX w.
W nauce prawa sporne jest, czy taki podział dotyczy norm, przepisów czy też ustaw. Cześć autorów wiąże go z normami prawnymi , a cześć z przepisami prawa . Nie wdając się w istotę sporu, przyjmuję, że rozróżnienie ius cogens i ius dispositivum odnosi się do norm prawnych.
Istotą norm względnie wiążących jest to, że ich zastosowanie może być wyłączone lub ograniczone przez adresatów tych regulacji. W konsekwencji znajdują one zastosowanie tylko w sytuacjach, gdy podmioty prawne same nie uregulowały swojego statusu. Innymi słowy, norma dyspozytywna nie jest stosowana, gdy strony dokonają czynności prawnej sprzecznej z jej postanowieniami . Takie działanie nie jest traktowane jako naruszenie prawa i nie podlega sankcji . Każda tego typu norma zawiera dwie reguły postępowania. Jedna (materialna lub merytoryczna) określa prawa i obowiązki stron, druga (kompetencyjna) zawiera uprawnienie do wyłączenia stosowania normy materialnej i ustanowienia w jej miejsce odrębnej regulacji o charakterze inter pares . W sytuacji, gdy norma ius dispositivum nie zostanie wyłączona lub zmodyfikowania, w danym stosunku prawnym wiąże ona w taki sam sposób jak każda inna norma .
Normy dyspozytywne pełnią funkcję pomocniczą, tj. uruchamiane są wówczas, gdy strony stosunku prawnego samodzielnie nie uregulują kwestii będących przedmiotem ich regulacji. Stąd też w nauce przypisuje im się określenia: ius suppletivum, przepisy uzupełniające, przepisy o zastosowaniu ewentualnym . Wskazuje się również, że pełnią one funkcję uzupełniającą. W literaturze wyrażany jest pogląd, że: „Dzięki tej funkcji skutek czynności prawnej (...) zostaje ex lege wzbogacony o regulację zawartą we wspomnianych normach” . Regulacje te realizują również funkcję dynamizacyjną, tj. uelastyczniają treść stosunków prawnych i umożliwiają stronom w miarę swobodne kształtowanie wzajemnych relacji prawnych i przystosowanie ich do aktualnej sytuacji. Jak twierdzi M. Romanowski: „Potrzeby obrotu ulegają bowiem dynamicznym zmianom, a często są na tyle skomplikowane, że zamknięcie ich w granicach abstrakcyjnych schematów rozwiązań ustawowych byłoby nieracjonalne” .
Normy bezwzględnie wiążące charakterystyczne są dla prawa publicznego. Mogą one również występować w prawie prywatnym . Według K. Mularskiego „norma imperatywna to taka norma prawna wyznaczająca treść określonych stosunków prawnych, której zastosowanie, w odniesieniu do danego podmiotu będącego adresatem tej normy, nie może zostać wyłączone na rzecz jakiegokolwiek czynnika mogącego skądinąd w innych przypadkach kształtować treść tych stosunków” . Istotą tego typu wzorców postępowania jest to, że ich zastosowanie nie może być uchylone lub ograniczone wolą ich adresatów. Oznacza to, że podmioty te w drodze czynności konwencjonalnych (np. oświadczenia woli) nie mogą skorygować treści stosunków prawnych, w których uczestniczą. Prawo nie dopuszcza bowiem możliwości odmiennego zachowania od tego, jakie narzucone jest w normie bezwzględnie wiążącej. W prawie publicznym konsekwencją naruszenia tego typu normy jest zastosowanie sankcji wobec podmiotu łamiącego prawo . W prawie prywatnym skutki takiego zdarzenia nie są jednolite i zależą od typu naruszonej normy i rodzaju naruszenia. Może to być względna lub bezwzględna nieważność czynności prawnej (por. np. art. 58 k.c.) bądź bezskuteczność względna lub zawieszona .
W literaturze wskazuje się kilka funkcji norm kogentnych. Za podstawowe uważa się przede wszystkim funkcje: ochronną, stabilizacyjną i organizacyjną . Według K. Mularskiego: „Funkcja ochronna polega na wymuszeniu na stronie stosunku prawnego zachowań, korzystnych z punktu widzenia interesów określonych podmiotów. (...) Funkcja organizatorska z kolei polegać ma na stworzeniu jednolitych ram dla określonych stosunków prawnych, co powinno sprzyjać pewności i szybkości obrotu” . Funkcja stabilizacyjna ma na celu petryfikację zachowań podmiotów prawa, które są korzystne i pożądane z punktu widzenia społeczeństwa i państwa.
Podstawowym źródłem norm bezwzględnie wiążących są ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz bezpośrednio stosowane akty prawne wydawane przez organy UE. Akty wykonawcze, tj. rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego, mogą ustanawiać normy kogentne tylko na podstawie umocowań ustawowych (por. art. 92 i 94 Konstytucji).
Normy semiimperatywne wprowadzono do porządku prawnego w celu ochrony pozycji słabszego podmiotu prawa i jego pozycji wobec strony silniejszej. Wzmacniają one status prawny tylko osoby słabszej. Można powiedzieć, że mają one dyspozytywno-imperatywny charakter. Bezwzględnie wiążą przy kształtowaniu statusu prawnego podmiotu słabszego i równocześnie pozostawiają stronom swobodę w zakresie definiowania pozycji i statusu podmiotu silniejszego. Ponadto dopuszczalne jest odstąpienie od treści normy semiimperatywnej w stosunku do podmiotu słabszego, jeżeli zmiana jest dla niego korzystna. Ostatecznie tego typu normy mogą określać pewne minimum, poniżej którego strony stosunku prawnego nie mogą zejść. W pozostałym zakresie posiadają one uprawnienie do kształtowania swojego statusu na podstawie treści takiej regulacji. Tego typu normy występują najczęściej w prawie cywilnym , handlowym, pracy .
Skutki naruszenia normy semiimperatywnej uzależnione są od płaszczyzny, w której dochodzi do dokonania czynności sprzecznej z tego typu regulacją. Jeżeli norma zostanie naruszona w części dyspozytywnej, nie wywoła to żadnych negatywnych konsekwencji. Natomiast naruszenie tej normy w płaszczyźnie kogentnej skutkować będzie uruchomieniem sankcji .
4. Definicja, cechy i funkcje publicznoprawnych norm dyspozytywnych
Publicznoprawne normy dyspozytywne to szczególnego rodzaju regulacje ustawowe występujące w prawie publicznym. Są to normy o charakterze materialnym, tj. określają prawa bądź obowiązki (kompetencje) organów władzy. Są one bezpośrednio stosowane wówczas, gdy organ władzy publicznej, będący ich adresatem, nie ureguluje swoich uprawnień bądź obowiązków w sposób odrębny od ich dyspozycji. Cechą charakterystyczną tego typu norm jest to, że ich stosowanie może być wyłączone bądź ograniczone. Następuje to na mocy aktu normatywnego o charakterze wykonawczym ustanowionego przez organ władzy publicznej, który równocześnie jest adresatem normy dyspozytywnej. W przypadku ustanowienia takiego aktu prawnego organ władzy publicznej odmawia zastosowania publicznoprawnej normy względnie wiążącej i stosuje ustanowione przez siebie normy niższego rzędu. Z zasady dyspozycja publicznoprawnej normy względnie wiążącej pozostaje w kolizji z ustanowioną na jej podstawie normą wykonawczą. Istota dyspozytywności tego typu norm sprowadza się do dwóch zasadniczych kwestii. Po pierwsze, jedna i ta sama reguła postępowania może być zastosowana bądź nie w zależności od tego, czy został ustanowiony akt normatywny o niższej mocy prawnej, z którego wynika inny wzorzec postępowania. Po drugie, sama publicznoprawna norma dyspozytywna stanowi podstawę do wydania przez organ władzy aktu modyfikującego jej treść i uchylającego jej stosowanie.
Normy względnie wiążące w prawie publicznym wynikają z ustawowych przepisów, które określają kompetencje organów władzy publicznej. Natura tego rodzaju uregulowań sprowadza się do tego, że organ władzy, który jest równocześnie adresatem takiej normy, uprawniony jest do ustanowienia w jej miejsce własnej, odmiennej reguły postępowania. Następuje to w formie aktu wykonawczego (rozporządzenia bądź aktu prawa miejscowego), który zajmuje niższą pozycję w hierarchii źródeł prawa (por. art. 87 i n. Konstytucji). W ten sposób organ władzy publicznej w formie aktu prawnego o niższej mocy prawej niż ustawa redefiniuje zakres swoich praw i obowiązków bądź samodzielnie określa zasady i sposób ich wykonania. Podsumowując, cechą publicznoprawnych norm dyspozytywnych jest to, że mogą one być uchylone lub zmienione na mocy czynności konwencjonalnej (z reguły będzie to akt stanowienia prawa) organu władzy będącego ich adresatem. Normy względnie wiążące zawierają dyspozycję działającą tylko wtedy, gdy organ władzy nie uregulował swojego statusu prawnego w odmienny sposób, niż wynika to z treści tej normy. Jeśli organ władzy nie ustanowi reguł postępowania zmieniających adresowane do niego publicznoprawne normy dyspozytywne, wówczas zobowiązany będzie do ich stosowania. W takiej sytuacji regulacja ta wiąże jak każda inna norma prawna ius cogens. W przypadku ustanowienia regulacji prawnych zmieniających organ stosuje normy ustanowione przez siebie, przy równoczesnym pominięciu wzorców postępowania wynikających z publicznoprawnych norm dyspozytywnych. Można powiedzieć, że dyspozycja publicznoprawnej normy dyspozytywnej stosowana jest warunkowo , tj. pod warunkiem nieustanowienia normy zmieniającej jej treść przez organ będący jej adresatem. Podsumowując, regulacje iuris dispositivi pozostawiają podmiotom prawa swobodę kształtowania własnego zachowania .
Publicznoprawne normy dyspozytywne realizują zbliżone funkcje do tego typu norm występujących w prawie prywatnym. Mają one na celu uelastycznienie i dynamizację działalności organów władzy publicznej. Daje im to możliwość samodzielnego określenia swojego statusu prawnego i przystosowania regulacji do potrzeb i układu stosunków społecznych. Natomiast w razie biernej postawy i zaniechania ustanowienia odpowiednich regulacji zmieniających normy materialne wynikające z ius dispositivum stanowią wystarczającą podstawę do realizacji ustawowych zadań. Innymi słowy, w systemie prawnym nie powstanie luka w razie niewydania aktu wykonawczego zmieniającego publicznoprawną normę dyspozytywną, bowiem działanie organu władzy publicznej będzie oparte na treści normy ustawowej. Jest to jedna z niewielu sytuacji, w których zaniechanie wydania wykonawczego aktu normatywnego nie spowoduje powstania luki w prawie. Odstąpienie od stosowania normy dyspozytywnej i ustanowienie w jej miejsce własnej regulacji ma charakter prakseologiczny i stanowi uprawnienie, a nie obowiązek organu władzy publicznej. Celem takiego działania jest usprawnienie, przyspieszenie, zwiększenie efektywności i obniżenie kosztów realizowanych przez organ procedur.
Cechą publicznoprawnych norm dyspozytywnych jest fakt, że zostały ustanowione w identycznej procedurze co regulacje imperatywne, mają taką samą moc prawną, na identycznych zasadach obowiązują i na identycznych zasadach powinny być stosowane. Ponadto w przypadku braku aktu wykonawczego ich niezastosowanie stanowi naruszenie prawa i może skutkować uruchomieniem sankcji. Są to normy ustawowe i mają charakter powszechnie obowiązujący. Ich wyróżnikiem jest uprawnienie adresata do odmowy ich zastosowania i ustanowienia w ich miejsce własnych reguł postępowania. Ich odrębność polega na możliwości ograniczenia bądź wyłączenia ich zastosowania, a nie na ich szczególnym obowiązywaniu, stosowaniu czy też szczególnej mocy prawnej.
W prawie prywatnym zakwalifikowanie danej normy jako ius dispositivum może nastąpić na podstawie dwóch zasad. Po pierwsze, dyspozytywność może wynikać jednoznacznie z samej reguły postępowania, która expressis verbis wskazuje, że strony mogą samodzielnie skonstruować łączący je stosunek prawny . Po drugie, względny charakter normy może być rekonstruowany za pomocą reguł wykładni funkcjonalnej i ewentualnie systemowej . Stanowi to konsekwencję cywilnoprawnych zasad autonomii woli stron oraz swobody umów (por. art. 3531 k.c.). Innymi słowy, dyspozytywny charakter normy prawa prywatnego może wynikać z jej istoty bądź celu i nie musi koniecznie wynikać z jej językowego brzmienia.
Wyodrębnienie publicznoprawnych norm dyspozytywnych może nastąpić tylko na podstawie językowego brzmienia przepisu (reguły wykładni językowej). Oznacza to, że legitymacja organu do skorygowania treści normy musi wynikać bezpośrednio z samej regulacji. Jeżeli z normy nie wynika wprost takie uprawnienie, oznacza to, że mamy do czynienia z regulacją ius cogens. Milczenie prawodawcy w powyższej materii oznacza bezwzględny nakaz zastosowania danego uregulowania i zakaz zmiany jego treści przez adresata. Niedopuszczalne jest rekonstruowanie norm ius dispositivum na podstawie reguł wykładni celowościowej lub systemowej z równoczesnym odstąpieniem od językowego brzmienia interpretowanego przepisu. Stanowi to konsekwencję obowiązywania konstytucyjnej zasady praworządności (por. art. 7 Konstytucji), z której wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie przepisów prawa i w jego granicach. Przepis ten zakazuje domniemania kompetencji. W konsekwencji niedopuszczalne jest rekonstruowanie kompetencji organu do zmiany treści przepisów prawa publicznego i uprawnień do odmowy ich zastosowania zgodnie z regułami wykładni systemowej i celowościowej, z równoczesnym pominięciem językowego znaczenia tych przepisów. Ponadto akty wykonawcze, które zawierają alternatywną regułę postępowania (rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego), mogą być wydawane tylko na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie (por. art. 92 ust. 1 i art. 94 Konstytucji). Niedopuszczalne jest domniemanie kompetencji do ich ustanowienia.
W prawie publicznym nie obowiązuje zasada autonomii woli stron, która ma kluczowe znaczenie dla możliwości samodzielnego kształtowania pozycji prawnej przez uczestników stosunków konstruowanych na podstawie norm prawa prywatnego. Podmioty prawa prywatnego działają w oparciu o zasadę wolności i nie dotyczy ich zasada legalizmu. Stąd też dopuszcza się możliwość swobodnego kształtowania przez nie ich wła-snego statusu prawnego, co z zasady niedopuszczalne jest w przypadku organów władzy publicznej. Powyższa konstrukcja prawna stanowi również przyczynę niewielkiej liczby norm dyspozytywnych występujących w prawie publicznym.
5. Występowanie i przykłady publicznoprawnych norm dyspozytywnych
Publicznoprawne normy dyspozytywne najczęściej można spotkać w prawie administracyjnym, ustrojowym, samorządowym. Przeważnie są to regulacje z pogranicza prawa publicznego i prywatnego, np. dotyczą określania zasad i procedur administracyjnych związanych z obrotem mieniem publicznym, ustanawiania reprezentacji, udzielania pełnomocnictw, dokonywania czynności prawnych itp. Praktycznie nie występują natomiast w prawie karnym i podatkowym, tj. w gałęziach prawa o charakterze zamkniętym. Publicznoprawne normy dyspozytywne nie występują w aktach normatywnych obejmujących materie, dla których Konstytucja zastrzega wyłączną regulację ustawową. Zagadnienia dotyczące np. zasadniczego podziału administracyjnego państwa (art. 15 ust. 2), ograniczenia działalności gospodarczej (art. 22), godła, hymnu i barw państwowych (art. 28 ust. 5), ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3), nabycia obywatelstwa polskiego (art. 34 ust. 1), odpowiedzialności karnej (art. 42 ust. 1), podatków (art. 217) itp. mogą być uregulowane tylko i wyłącznie w ustawach. Prawodawca nie może przenieść tych materii na grunt regulacji wykonawczych. Publicznoprawne normy dyspozytywne zawierają uprawnienia do alternatywnego unormowania kwestii w nich zawartych. Następuje to na mocy aktów wykonawczych do ustaw wydawanych przez organy władzy wykonawczej bądź samorządu terytorialnego. W konsekwencji normy względnie wiążące nie mogą regulować zagadnień, dla których ustrojodawca zastrzegł wyłączną kompetencję ustawodawcy.
Publicznoprawna norma dyspozytywna wynika m.in. z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8.03.1990 o samorządzie gminnym . Przepis ten stanowi, że rada gminy w drodze uchwały wyraża zgodę na nabywanie, zbywanie, obciążanie nieruchomości. Równocześnie legitymuje radę do ustanowienia aktu normatywnego, w którym określi inne zasady i procedury zbywania, nabywania, obciążania nieruchomości. Podjęcie takiej uchwały wyłączy stosowanie wskazanego przepisu usta-wy. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) zobligowany będzie wówczas do procedowania na podstawie uchwały rady, a nieruchomości będą nabywane, zbywane i obciążane na zasadach określonych w takim akcie. W tym przypadku uchwała rady gminy jest aktem prawa miejscowego i równocześnie źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Ma ona charakter wykonawczy w stosunku do przepisu ustawowego i niższą moc prawną. Konsekwencją uchwalenia i wejścia w życie takiego aktu normatywnego w gminie będzie wyłączenie stosowania art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a. Identyczne przepisy zawierają ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (por. art. 12 pkt 8 lit. a) oraz ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (por. art. 18 pkt 19 lit. a) .
Artykuł 57 u.s.w. zawiera normę dyspozytywną o wręcz prywatnoprawnym charakterze . Stanowi on, że sejmik województwa uprawniony jest do określenia zasad reprezentacji województwa w statucie. Jeżeli tego nie uczyni, zastosowanie ma reguła wynikająca z art. 57 ust. 1 ustawy, z którego wynika, że województwo reprezentowane jest dwuosobowo przez marszałka województwa i członka zarządu. Statut województwa jest aktem prawa miejscowego (por. art. 19 pkt 1 lit. a u.s.w.) i ma niższą moc prawną niż ustawa, równocześnie jego postanowienia mogą wyłączyć stosowanie art. 57 ust. 1 u.s.w. Analogiczne rozwiązanie, choć nie identyczne, zawarte jest w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym (por. art. 48 ust. 1 i 2).
Cechy publicznoprawnej normy dyspozytywnej posiada również art. 82 ustawy z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane . Z ustępu 2 tego przepisu wynika, że organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji jest starosta. W art. 82 ust. 3 pr. bud. ustawodawca enumeratywnie wskazał sprawy architektoniczno-budowlane, w których organem pierwszej instancji jest wojewoda. Należą do nich w szczególności sprawy dotyczące obiektów i robót budowlanych usytuowanych na terenie portów i przystani morskich, lotnisk, dróg publicznych krajowych i wojewódzkich. Artykuł 82 ust. 4 pr. bud. stanowi, że Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, także obiekty i roboty budowlane, w których sprawach organem pierwszej instancji jest wojewoda. W konsekwencji w drodze aktu wykonawczego Rada Ministrów uprawniona jest do zmiany właściwości wojewodów oraz starostów określonej w art. 82 ust. 2 i 3 pr. bud. Skutkiem wydania rozporządzenia na podstawie art. 82 ust. 2 pr. bud. będzie zmiana treści art. 82 ust. 2 i 3 pr. bud. Na marginesie należy zauważyć, że art. 82 pr. bud. zawiera atypową normę dyspozytywną. Podmiotem uprawnionym do wydania aktu normatywnego zmieniającego jest Rada Ministrów, a nie organy, których kompetencji dotyczą modyfikacje. W typowych publicznoprawnych normach dyspozytywnych kompetencja do dokonania zmiany zakresu uprawnień i obowiązków przysługuje organowi, który jest jej adresatem. Ustanawiając akt zmieniający, reguluje on z zasady własny, a nie cudzy status prawny.
6. Struktura publicznoprawnych norm dyspozytywnych
W przepisach prawnych o charakterze ius dispositivum zawarte są trzy normy prawne : norma merytoryczna – określa prawa i obowiązki , kompetencje organu władzy publicznej; norma kompetencyjna – określa uprawnienie organu do zmiany treści normy merytorycznej i samodzielnego ukształtowania swoich kompetencji; norma (reguła) kolizyjna – określa, którą regułę postępowania organ władzy ma zastosować – merytoryczną, która wynika z normy zawartej w publicznoprawnej normie dyspozytywnej, czy ustanowioną przez siebie normę zmieniającą.
Norma merytoryczna ma zastosowanie wówczas, gdy organ władzy nie ustanowi normy zmieniającej. Ma ona charakter bezwzględny (ius cogens) do chwili wejścia w życie aktu zmieniającego. Jej dyspozycja określa prawa bądź obowiązki organu władzy publicznej.
Norma kompetencyjna stanowi podstawę do wydania aktu normatywnego, w którym zostanie zmieniona treść normy merytorycznej. Ponadto z zasady określa ona procedurę i formę ustanowienia zmian. Wskutek zastosowania normy kompetencyjnej zostanie wydany akt normatywny zmieniający. Będzie on zawierać nową normę merytoryczną, określającą prawa i obowiązki organu władzy. Będzie ona miała generalny i abstrakcyjny charakter . Natomiast akt normatywny zmieniający będzie źródłem prawa powszechnie obowiązującego, przy czym będzie on miał niższą moc prawną niż ustawa. Z zasady przyjmie on formę aktu wykonawczego do ustawy, jakim jest rozporządzenie lub akt prawa miejscowego.
Należy podkreślić, że organ władzy publicznej, ustanawiając normę zmieniającą, nie spowoduje uchylenia przepisu prawa, z którego wynika publicznoprawna norma dyspozytywna, i jego derogacji z porządku prawnego. W obrocie prawnym znajdą się dwie reguły postępowania określające status prawny organu władzy publicznej. Taki stan nie wzbudzi wątpliwości, jeżeli reguły te będą miały charakter komplementarny względem siebie, tj. będą się uzupełniać . Problemy pojawią się, gdy reguła merytoryczna wynikająca z ius dispositivum i ustanowiony na podstawie normy kompetencyjnej wzorzec postępowania będą się wzajemnie wykluczały. Taka sytuacja może się zdarzyć, gdy oba wzorce będą zawierały wykluczające się wzajemnie procedury postępowania (będą pozostawały w kolizji). Podmiot stosujący prawo musi wówczas dokonać wyboru, którą normę prawną zastosować. Racjonalne i logiczne wydaje się, że organ władzy powinien wykorzystać ustanowioną przez siebie regulację, tyle że będzie ona mieć niższą moc prawną niż norma merytoryczna zawarta w ius dispositivum, która ma rangę i moc prawną ustawy. Inne rozwiązanie czyniłoby całko-wicie bezprzedmiotowymi regulacje ustanowione przez organ na podstawie normy kompetencyjnej zawartej w ius dispositivum i w konsekwencji cała publicznoprawna norma dyspozytywna traciłaby swój sens i rację bytu. Klasyczne reguły kolizyjne (porządku hierarchicznego, czasowego i treściowego) nie stanowią instrumentów interpretacyjnych, które umożliwiają dokonanie wyboru właściwej normy postępowania. Zgodnie z zaakceptowanymi w nauce poglądami dotyczą one kwestii rozstrzygania kolizji między sprzecznymi czy niezgodnymi normami w sytuacji, gdy prawodawca żadnej z kolidujących norm nie uchylił . Wzajemne relacje normy ustawowej i ustanowionej na jej podstawie normy wykonawczej uniemożliwiają rozstrzygnięcie zachodzącej między nimi kolizji w oparciu o te reguły.
Reguła kolizyjna porządku hierarchicznego (lex superior derogat legi inferiori) wskazuje na konieczność posłużenia się dyspozytywną normą ustawową, bowiem ta ma wyższą moc prawną niż norma zmieniająca. W związku z tym posłużenie się tą regułą wymusi na organie władzy publicznej zastosowanie reguły ustawowej, a nie ustanowionej na jej podstawie normy dyspozytywnej, która swoje źródło posiada w akcie wykonawczym o niższej niż ustawa mocy prawnej. Zastosowanie zasady lex posterior derogat legi priori (przepis późniejszy uchyla przepis wcześniejszy) byłoby również niewłaściwe, ponieważ reguła ta dotyczy norm posiadających identyczną moc prawną. Nie może ona być stosowana, gdy akt późniejszy ma niższą moc prawną . Publicznoprawne normy dyspozytywne są co prawda uchwalane później (lex postrior), jednakże, jak wyżej wskazano, są to akty wykonawcze o niższej mocy prawnej niż normy ustawowe, będące ich źródłem i podstawą. Norma późniejsza nie wyłącza stosowania sprzecznej z nią normy wcześniejszej o wyższej mocy prawnej (lex posterior inferior non derogat legi superiori priori). Podobnie jest z regułą porządku treściowego (lex specilis derogat legi generali). Po pierwsze, ma ona zastosowanie tylko w stosunku do norm prawnych, które posiadają identyczną moc prawną, i nie może być wyko-rzystana w stosunku do regulacji o różnej mocy prawnej. W takim przypadku stosuje się regułę kolizyjną porządku hierarchicznego. Ponadto akt wykonawczy i przepis ustawowy zawierający regułę merytoryczną wcale nie muszą pozostawać w stosunku do siebie w relacjach przepis szczególny – przepis ogólny. Mogą i najczęściej zawierają one różne, często bardzo odbiegające od siebie zakresy regulacji. W praktyce wyłącza to możliwość wykorzystania reguły kolizyjnej porządku treściowego . Reguła ta może być zastosowana tylko w sytuacji, gdy zakres normy lex specialis zawiera się w zakresie normy lex generalis .
W prawie prywatnym legitymacja do stosowania norm dyspozytywnych i wyboru albo normy ustawowej, albo swobodnego ustanowienia alternatywnej reguły postępowania wynika z trzech zasad: autonomii woli stron, ich równości oraz swobody kontraktowania. Na ich podstawie strony czynności prawnej mają prawo swobodnego skonstruowania swojego stosunku prawnego, byleby nie był on sprzeczny z ustawą, naturą tego stosunku bądź zasadami współżycia społecznego . W prawie cywilnym normy dyspozytywne są przejawem realizacji tej koncepcji i możliwość wyboru odpowiedniej normy postępowania (ustawowej lub umownej) przez strony stanowi bezpośrednią pochodną wskazanych zasad prawa cywilnego.
Prawo publiczne skonstruowane zostało na podstawie innych dyrektyw. Organy władzy publicznej działają przede wszystkim zgodnie z zasadami praworządności. Oznacza to, że dla każdej swojej czynności muszą mieć podstawę prawną. Ich legitymacja do zastosowania reguły wykonawczej ustanowionej na podstawie publicznoprawnej normy dyspozytywnej nie wynika z zasady autonomii i swobody działania (bowiem taka w stosunku do nich nie obowiązuje). Organy władzy publicznej nie mogą również zastosować tej normy na podstawie reguł kolizyjnych. W konsekwencji należy uznać, że w publicznoprawnej normie dyspozytywnej zawarta jest metanorma kolizyjna. Ma ona dorozumiany charakter. Wynika z niej, że w przypadku ustanowienia regulacji niższego rzędu na podstawie publicznoprawnej normy dyspozytywnej organ odmawia zastosowania wynikającej z niej reguły merytorycznej i stosuje ustanowione przez siebie wzorce postępowania .
7. Stosowanie publicznoprawnych norm dyspozytywnych
Stosowanie norm dyspozytywnych może przyjąć jeden z dwóch wariantów. Po pierwsze, organ na podstawie normy dyspozytywnej (a dokładnie, na podstawie zawartej w niej normy merytorycznej) wyda akt stosowania prawa (np. decyzję, zarządzenie, uchwałę itp.), w którym określi status prawny osób trzecich. Przykładowo, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. rada gminy może wyrazić zgodę na sprzedaż konkretnej nieruchomości gminnej dla konkretnego podmiotu. Po drugie, zastosowanie takiej normy może polegać na wydaniu aktu prawnego zmieniającego treść (uchylającego) normy merytorycznej będącej elementem ius dispositivum. W takim przypadku organ władzy publicznej stosuje nie wynikającą z normy dyspozytywnej regułę merytoryczną, tylko regułę kompetencyjną. Przykładowo, na podstawie tego samego przepisu (tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.) rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie zasad zbywania nieruchomości gminnych, w której upoważni wójta do samodzielnego zbywania nieruchomości gminnych bez konieczności uzyskania uprzedniej zgody rady. Zastosowanie publicznoprawnej normy dyspozytywnej w drugim wariancie (tj. zastosowanie reguły kompetencyjnej) z zasady wyłącza możliwość zastosowania normy merytorycznej. Istotą tego procesu jest dokonanie zmian w układzie kompetencji organu władzy publicznej, do którego się ona odnosi, i wyłączenie bądź zmiana zasad stosowania normy merytorycznej wynikającej z ius dispositivum.
Wynikająca z publicznoprawnej normy dyspozytywnej reguła kolizyjna będzie znajdowała zastosowanie na etapie stosowania przez organ władzy aktu zmieniającego ius dispositivum. Na podstawie tej reguły podmiot ten odmówi zastosowania normy merytorycznej, która ma moc prawną ustawy i zastosuje regulacje prawne wynikające z aktu zmieniającego.
8. Naruszenie publicznoprawnych norm dyspozytywnych
Skutki naruszenia publicznoprawnej normy dyspozytywnej uzależnione są od tego, czy ustanowiono na jej podstawie przepisy zmieniające. W razie braku takich przepisów naruszenie publicznoprawnej normy dyspozytywnej wywoła identyczny skutek jak naruszenie każdego innego uregulowania prawa publicznego. Brak ustanowienia regulacji zmieniających skutkuje tym, że jedynym i wiążącym wzorcem postępowania jest norma merytoryczna wynikająca z ius dispositivum. Konsekwencją naruszenia tej normy będzie uruchomienie sankcji. Natomiast akt stosowania prawa (np. decyzja administracyjna, zarządzenie) wydany z naruszeniem normy dyspozytywnej będzie zawierał wady umożliwiające jego wzruszenie bądź uchylenie (np. stwierdzenie nieważności ) i cofnięcie jego skutków prawnych. Konsekwencje tego typu naruszeń określone są w odpowiednich przepisach prawa materialnego i proce-sowego, z których wynika publicznoprawna norma dyspozytywna.
Wydanie aktu stosowania prawa na podstawie regulacji zmieniających, ustanowionych w oparciu o publicznoprawną normę dyspozytywną z równoczesnym naruszeniem jej merytorycznych postanowień nie stanowi obrazy prawa. Oczywistym warunkiem jest poprawne zastosowanie normy zmieniającej. Takie działanie znajdzie swoje umocowanie w treści normy zmieniającej oraz w regule kolizyjnej zakodowanej w ius dyspositivum. Zezwala ona bowiem na odmowę zastosowania reguły merytorycznej wynikającej z publicznoprawnej normy dyspozytywnej i zastosowanie normy zmieniającej ustanowionej przez organ władzy publicznej.
Zastosowanie reguły merytorycznej wynikającej z ius dispositivum w sytuacji, gdy równocześnie obowiązuje akt zmieniający, stanowi rażącą obrazę prawa. Przykładowo, taka sytuacja może wystąpić wtedy, gdy norma merytoryczna wyznacza określoną procedurę, natomiast akt zmieniający wyznacza inny tryb postępowania i organ władzy zamiast postępować zgodnie z tym aktem wykorzysta procedurę wynikającą z normy merytorycznej. Wówczas naruszone zostaną postanowienia aktu zmieniającego oraz reguła kolizyjna wynikająca z treści publicznoprawnej normy dyspozytywnej.
*
Publicznoprawne normy dyspozytywne mają wiele wspólnych cech z tego typu normami występującymi w prawie prywatnym. W szczególności posiadają one zbliżoną konstrukcję normatywną i pełnią podobne funkcje. Celem istnienia tego typu regulacji jest uelastycznienie stosunków prawnych konstruowanych na ich podstawie. Obydwa typy norm umożliwiają modyfikację znaczenia normy ustawowej lub jej uchylenie. Jednakże występujące między nimi różnice uniemożliwiają zaliczenie ich do tej samej klasy norm, choćby z uwagi na to, że jedne są elementami prawa publicznego, a drugie – prawa prywatnego. Adresatami cywilnych norm kogentnych są podmioty prawa prywatnego, w szczególności osoby fizyczne, prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Adresatami publicznoprawnych norm dyspozytywnych są organy władzy. Różne są też efekty ich zastosowania. Realizacja cywilnej normy dyspozytywnej skutkuje powstaniem reguły zachowania, która ma charakter inter pares i wiąże jedynie strony stosunku prawnego. Zastosowanie publicznoprawnej normy dyspozytywnej skutkuje, co do zasady, ustano-wieniem nowej normy prawnej, która będzie miała powszechnie obowiązujący charakter.
Ius dispositivum in the Polish public law
Norms adopted by consent (ius dispositivum) are a category of statutory rules which can be changed or abrogated by entities who are the addressees of these norms. Entities are entitled to create legal relationships that are regulated by ius dispositivum. This kind of norms usually belong to the branches of law that are part of the private law system, e.g. civil law, commercial law, labor law. Legal scholars stress that norms adopted by consent do not exist in the public law system. Peremptory norms (ius cogens) cannot be changed by their addressees and they are typical of the public law system. In the article the author provides examples of norms adopted by consent which exist in the public law system. The author defines their characteristics, functions and structure. The addressees of such norms include public authorities, which are entitled to change these regulations and shape their own legal status (rights and obligations). The article contains descriptions of the possible applications of public norms adopted by consent, as well as types of violations this kind of norms.
Artykuł pochodzi z miesięcznika Państwo i Prawo 7/2016>>