Rafał Bujalski: Niedawno w programie LEX Prawo Europejskie ukazała się glosa* Pani autorstwa do wyroku Trybunału strasburskiego dotyczącego ofiar przemocy domowej. Czy Trybunał w ramach swojego orzekania często zajmuje się tym problemem?

Anna Głogowska-Balcerzak: Ciężko to dokładnie określić, gdyż przemoc domowa naruszać może wiele praw zawartych w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Skargi dotyczące tej problematyki rozpatrywane są na gruncie różnych przepisów: art. 2 gwarantującego ochronę życia, art. 3 zakazującego tortur oraz nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania, art. 6 gwarantującego prawo do rzetelnego procesu sądowego i art. 8 związanego z ochroną życia prywatnego i rodzinnego. Często w grę wchodzi też konwencyjny zakaz dyskryminacji wyrażony w art. 14, co zgodne jest z tendencją do postrzegania przemocy wobec kobiet jako formy dyskryminacji ze względu na płeć. Taka perspektywa przyjęta jest m.in. w Konwencji o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej. Można jednak śmiało powiedzieć, że istnieje dość bogate orzecznictwo dotyczące tego zagadnienia.

Czy na podstawie danych dotyczących spraw, które trafiają do Trybunału, można stwierdzić, że problem przemocy domowej dotyczy szczególnie jakichś państw czy też należałoby raczej powiedzieć, że to problem uniwersalny?

Jeśli spojrzymy na rozstrzygnięcia korzystne dla skarżących to widzimy pewną prawidłowość - powtarzają się wyroki stwierdzające naruszenia przez państwa takie jak: Turcja, Bułgaria, Rumunia, Chorwacja, Węgry, Słowacja a także Włochy. Nie musi to jednak oznaczać, że w tych regionach przemoc jest bardziej rozpowszechniona. Jest to raczej sygnał, że państwa te słabiej sobie radzą z przeciwdziałaniem przemocy i zapewnianiem ochrony swoim obywatelom, a także że nie mają skutecznych mechanizmów dochodzenia swoich praw na gruncie krajowym. Podstawową przesłanką wniesienia skargi do Trybunału jest bowiem wyczerpanie wszystkich środków odwoławczych przewidzianych prawem wewnętrznym.

Czy w przypadku Trybunału można mówić o jakimś utrwalonym standardzie ochrony ofiar przemocy domowej?

Ochrona osób doznających przemocy domowej związana jest rozwojem pozytywnych obowiązków państw na gruncie Konwencji. W klasycznym ujęciu instrumenty ochrony praw człowieka funkcjonują w relacji państwo-jednostka. Przemoc domowa, jak sama nazwa wskazuje, dotyczy jednak sfery prywatnej, gdzie ingerencja państwa siłą rzeczy jest ograniczona. To właśnie m.in. sprawy dotyczące tej problematyki stanowiły impuls dla Trybunału do rozwijania koncepcji pozytywnych obowiązków na gruncie art. 2 i art. 3. Stworzony przez Trybunał standard przewiduje, że obowiązek ochrony życia w pewnych przypadkach obejmuje konieczność podjęcia właściwych działań operacyjnych mających na celu ochronę osób, których życie jest zagrożone. Działania te są o tyle trudne, że muszą być podejmowane z uwzględnieniem nieprzewidywalności ludzkich zachowań - nie można przecież przewidzieć wszelkich zagrożeń. Dlatego też należy ustalić, że odpowiednie władze wiedziały lub powinny były wiedzieć o istnieniu realnego i bezpośredniego niebezpieczeństwa wynikającego z czynu przestępczego oraz nie podjęły działań pozostających w ramach ich kompetencji, które zgodnie z racjonalną oceną pozwoliłyby na uniknięcie ryzyka. Jest to znany w prawie międzynarodowym standard należytej staranności, który Trybunał przyjął i rozwinął w swoim orzecznictwie. Państwo nie będzie odpowiadać, jeśli nie zapobiegło przestępstwu, o którym właściwe organy nie miały możliwości się dowiedzieć. Jeśli jednak w danej sytuacji składane były zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, czy też wdrożona była procedura Niebieskiej Karty, a mimo to nie podjęto odpowiednich działań i doszło do dalszych naruszeń zdrowia lub życia osób pokrzywdzonych, to taką sytuacje rozpatrywać należy w kategorii potencjalnego naruszenia Konwencji.

Jak w Pani ocenie nasze państwo wywiązuje się z przestrzegania tego standardu?

Trudno tutaj o jednoznaczną odpowiedź. Na pewno na przestrzeni ostatnich lat pojawiło się kilka pozytywnych zmian w prawie. Jednak standard to coś więcej niż przepisy, to także praktyka ich stosowania. I właśnie dobrych praktyk moim zdaniem brakuje obecnie najbardziej. Na przykład: pomimo istnienia różnych możliwości odseparowania sprawcy przemocy - m.in. eksmisji w trybie art. 11a ustawy antyprzemocowej, odpowiednich środków zapobiegawczych w postępowaniu karnym, w tym nakazu opuszczenia lokalu i zakazu kontaktowania się - uzyskanie ich w praktyce bywa bardzo utrudnione. Brak jest więc mechanizmów zapewniających pokrzywdzonym natychmiastową ochronę. Instytucja cywilnego nakazu opuszczenia lokalu przewidziana w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zapewnić miała szybką ochronę dla osób doznających przemocy w rodzinie - zakłada ona bowiem, że rozprawa ma odbyć się w ciągu miesiąca od dnia wpływu wniosku.

Jak jednak ustalił Rzecznik Praw Obywatelskich, sprawy w tym trybie trwają średnio 5 miesięcy, trudno więc uznać tę procedurę za skuteczny środek ochrony przed sprawcą. Z kolei stosowanie środków zapobiegawczych przez sąd lub prokuratora w sprawach dotyczących przemocy domowej wciąż należy do rzadkości. W rezultacie osoby pokrzywdzone, zniechęcone brakiem pomocy trwają dalej w przemocowej sytuacji. Z kolei u sprawcy poczucie bezkarności może wręcz prowadzić do nasilenia przemocy. Nie bez znaczenia jest czynnik ekonomiczny, jak bowiem pokazuje doświadczenie z pracy w Centrum Praw Kobiet, wiele pokrzywdzonych chciałoby odejść - nie mają jednak dokąd. Często kobiet nie stać na wynajęcie mieszkania, boją się lub wstydzą szukać miejsca w specjalistycznych ośrodkach wsparcia. Zresztą schroniska dla kobiet są zazwyczaj przepełnione i w skali kraju jest ich o wiele za mało. Nie zawsze są też w stanie zapewnić odpowiednie warunki dla kobiet z dziećmi czy też kobiet starszych lub niepełnosprawnych.

Porozmawiajmy bardziej szczegółowo o problemach, o których Pani mówi. Z czego, Pani zdaniem, wynika przewlekłość postępowań dotyczących ochrony ofiar przemocy? Czy problemem jest tu, podobnie jak w innych sprawach, strukturalna niewydolność tych organów, a może winny jest urzędniczy schematyzm w podejściu do problemu, który nie uwzględnia konieczności pilnego rozpatrzenia tych spraw?

Przewlekłość na pewno nie jest problemem dotyczącym tylko spraw związanych z przemocą, jednak tutaj skutki przedłużającego się postępowania mogą mieć szczególnie drastyczne konsekwencje. Przemoc ma tendencję do eskalowania. Często jest tak, że moment, w którym osoba pokrzywdzona decyduje się szukać pomocy i zwraca się do odpowiednich instytucji, bywa najbardziej niebezpieczny. Dlatego tak istotna jest tutaj ocena ryzyka i konieczność zastosowania, w razie potrzeby, odpowiednich środków zapobiegawczych lub innych środków - np. tych przewidzianych w ustawie o ochronie i pomocy dla pokrzywdzonego i świadka. Niestety jednak bardzo często groźby pozbawienia życia są bagatelizowane. A przecież w wielu przypadkach zabójstw kobiet i dzieci przez osoby najbliższe były wyraźne sygnały ostrzegawcze, które zostały zlekceważone przez organy ścigania. Tak też było w przypadku jednej z klientek Centrum Praw Kobiet, zamordowanej przed kilkoma laty przez swojego męża.

Jak Pani sądzi, dlaczego sądy lub prokuratura, nie stosują lub za rzadko stosują środki zapobiegawcze, skoro mają je do dyspozycji?

W niektórych rodzinach interwencje policji powtarzają się regularnie - funkcjonariusze przyjeżdżają, pouczą, czasem zabiorą sprawcę przemocy na izbę wytrzeźwień i na tym kończą się ich działania. Sytuacje takie mogą trwać latami, a przecież przestępstwo znęcania się jest ścigane z urzędu. Dlaczego nie zostanie wszczęte postępowanie, dlaczego funkcjonariusz nie zawnioskuje do prokuratora o wydanie nakazu opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania? Zresztą system przeciwdziałania przemocy obejmuje też inne profesje - lekarzy, pielęgniarki, nauczycieli, pedagogów i pracowników socjalnych. Wszystkie te osoby mogą wszcząć procedurę Niebieskiej Karty, jeśli podejrzewają występowanie przemocy, a niekiedy mają wręcz obowiązek zawiadomienia organów ścigania. Dlaczego więc tak rzadko to robią, choć wielu lekarzy widzi obrażenia u swoich pacjentów, w tym także u dzieci? Może odpowiedź wymaga odwołania się do szerszego kontekstu społeczno-kulturowego, do większego przyzwolenia na przemoc wobec osób najbliższych i przeświadczenia, iż jest to prywatna sprawa danej rodziny. Jeżeli tak, to właśnie do zmiany tego rodzaju wzorców wzywa Konwencja antyprzemocowa. Oczywiście nie należy generalizować, bo zdarzają się też sytuacje, kiedy to osoby pokrzywdzone uzyskują należytą ochronę z chwilą pierwszego zgłoszenia występowania przemocy. Niestety wciąż należą one do rzadkości. Wydaje się, że jedną z przyczyn jest też brak dostatecznej wiedzy na temat mechanizmów funkcjonowania przemocy domowej. Na studiach prawniczych nie ma obowiązkowych zajęć z psychologii, zbyt mało jest też szkoleń dla funkcjonariuszy policji, prokuratorów i sędziów. Choć brzmi to absurdalnie, kiedy po latach gehenny osoba pokrzywdzona zaczyna szukać pomocy, często zarzuca się jej, że nie podjęła właściwych kroków w celu ukarania sprawcy wcześniej, podając jednocześnie w wątpliwość przedstawioną wersję zdarzeń.

Wspomniała Pani o problemach ze schroniskami i specjalistycznymi ośrodkami wsparcia. Czy problemem są tu tylko niewystarczające środki finansowe czy może coś więcej?

Kwestie finansowe na pewno stanowią istotny czynnik – w końcu placówki takie trzeba utrzymać, wyposażyć, zatrudnić personel i specjalistów. Niemniej jednak, w sytuacji gdy stwierdzono występowanie przemocy, należałoby raczej dążyć do tego, aby to sprawca, a nie ofiara, musiał opuścić dom. Tymczasem często nawet po rozwodzie osoby te mieszkają razem. Sprawy o podział majątku ciągną się latami, przez co zdarza się, że słabsza strona zwyczajnie się poddaje i wyprowadza, zostawiając cały swój dobytek. Byle tylko uwolnić się od przemocy.

Czy nieprawidłowości, o których rozmawiamy, stanowią materiał, którym powinien zająć się Trybunał Praw Człowieka? Czy zna Pani z pracy Centrum Praw Kobiet lub z innych źródeł w Polsce takie przykłady indywidualnych spraw, które mogły / powinny były trafić do Trybunału? A może w Pani ocenie zjawiska przemocy domowej jakiś problem nabrał czy nabiera już charakteru problemu strukturalnego i ma potencjał do poddania go, przy spełnieniu oczywiście odpowiednich warunków, procedurze pilotażowej?

Jest wielce prawdopodobne, że prawnik pracujący w takim miejscu jak Centrum Praw Kobiet wcześniej czy później zetknie się ze sprawą, która potencjalnie może zakończyć się skargą do ETPC. Pomijając kwestie spełnienia warunków formalnych, wiele zależy jednak od samych pokrzywdzonych, a osoby te nie zawsze są zainteresowane prowadzeniem kolejnych spraw. Postępowania dotyczące przemocy, w tym przemocy fizycznej i seksualnej, są często źródłem wtórnej wiktymizacji, dlatego wiele pokrzywdzonych dąży do jak najszybszego ich zakończenia. Na pewno nie wykluczamy wniesienia w najbliższej przyszłości skargi do Trybunału, przy czym należy pamiętać, że choć ETPC jest najbardziej znanym i efektywnym mechanizmem to istnieją także inne możliwości. Jest chociażby Komitet ONZ ds. Likwidacji Dyskryminacji Kobiet (CEDAW), do którego niedawno wpłynęła pierwsza skarga przeciwko Polsce, dotycząca właśnie przemocy domowej. W odróżnieniu od ETPC, możliwość wniesienia skargi do CEDAW nie jest obwarowana 6-miesięcznym terminem. Oprócz środków indywidualnych są też inne mechanizmy monitorowania wywiązywania się przez poszczególne państwa zobowiązań z zakresu ochrony praw człowieka i to raczej tutaj upatrywałabym możliwości zmian. Przed dwoma tygodniami miał miejsce Powszechny Przegląd Okresowy na forum Rady Praw Człowieka ONZ w Genewie - wiele w poczynionych tam rekomendacji dotyczyło właśnie praw kobiet i przemocy ze względu na płeć. Szukając dobrych rozwiązań warto też sięgnąć do rekomendacji Komitetu Praw Człowieka lub dokumentów Agencji Praw Podstawowych UE czy też Specjalnego Sprawozdawcy ONZ do spraw przemocy wobec kobiet. Ważne jest jednak aby istniała polityczna wola wprowadzania dalszych zmian i wdrażania międzynarodowych standardów ochrony ofiar przemocy, a nie udawanie że problem ten nie istnieje lub jest zjawiskiem marginalnym. Przecież problemy, o których była mowa istnieją także w innych krajach europejskich, Polska nie jest tu ewenementem. Walka z przemocą to walka z patologią społeczną, nie tradycją. Jako Fundacja od samego początku zabiegałyśmy o ratyfikację Konwencji antyprzemocowej, teraz zaś stoimy na stanowisku, że konieczna jest jej pełna implementacja.

Jednak nawet jeśli do tego nie dojdzie, należy pamiętać, że instrument ten stanowi część krajowego porządku prawnego, a w razie konfliktu ma pierwszeństwo przed ustawami. Część z postanowień Konwencji nadaje się do bezpośredniego stosowania, można też interpretować przepisy krajowe w świetle zawartych w niej standardów. Tego rodzaju dobre praktyki mogą niekiedy zdziałać więcej niż zmiany w prawie.

Dziękuję za rozmowę. 

-----------------------------

* Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu.