ZBIGNIEW KMIECIAK

O pojęciu rządów prawa

Artykuł pochodzi z miesięcznika Państwo i Prawo 9/2016>>

1. Będące wyznacznikiem współczesnych stan-dardów konstytucyjnych i cywilizacyjnych pojęcie rzą-dów prawa (Rule of Law) i określenie „państwo prawne” (Rechtsstaat, État de droit, Estado del Derecho, Stato di diritto) – uznawane za jego luźny odpowiednik lub zwrot bliskoznaczny – nie mają precyzyjnych definicji. Nawet w zachodniej, liberalnej demokracji przypisuje się im różne znaczenia, co odzwierciedla odmienność uwarunkowań kultury politycznej, które przesądziły o treści utożsamianych z nimi idei . Nie ulega wszakże wątpliwości, że jako koncepcja rządów, ukształtowana – w ogólnym zarysie – w XIX w., zobligowała panujących do ustępstw i zaakceptowania pewnych ograniczeń ich absolutnej dotąd władzy .

Przyjmuje się, że stosowanym w systemach prawa kontynentalnego wyrażeniem Rechtsstaat po raz pierwszy posłużył się niejaki Placidus (alias W. Petersen) w opublikowanym w 1798 r. w Strasburgu pamflecie zawierającym w jednym z rozdziałów krytykę – z pozycji liberalnych – państwa policyjnego . Nikt nie spodziewał się wówczas, że w niedługim czasie słowo to zyska rangę określenia wskazującego uniwersalne i elementarne założenia ładu konstytucyjnego, a zarazem pojęcia stanowiącego podstawowe narzędzie teoretycznej analizy sposobu zorganizowania życia zbiorowości. Obecnie operuje się nim często w zestawieniu z przymiotnikiem „demokratyczne” (np. art. 2 Konstytucji). Intencją Placidusa było ukazanie kontrastu między prawem tworzonym przez państwo (Staats-Rechts-Lehrer) a państwem zdeterminowanym w swoich działaniach przez prawo (Rechts-Staats-Lehrer) . Jak zauważa E. Zoller, termin „państwo prawne” zachowuje sens tylko wtedy, gdy ukażemy jego przeciwieństwo, czyli właściwą dla państwa policyjnego, co nie znaczy, że zupełnie już zarzuconą, pełną albo przynajmniej daleko posuniętą swobodę w kreowaniu prawa . Autorka podkreśla również, że w państwie prawnym prawa jednostki mają pierwszeństwo przed ustawą, bądź – mówiąc inaczej – moc prawna ustawy zależy od jej zgodności z tymi prawami . Oznacza to, że także władza realizowana w imieniu suwerena – narodu, przez jego demokratycznie wyłonioną reprezentację (parlament) podlega rygorom i ograniczeniom.
Naturalną konsekwencją rozwoju idei państwa prawnego, której doktrynalne fundamenty wytyczył R. von Mohl, stało się włączenie do porządku prawnego rozmaitych instytucji mających chronić prawa jednostki w jej stosunkach z państwem (władzą publiczną) . Ewolucję koncepcji Rechtsstaat i przejście do uniwersalnej formy państwa rządzonego przez prawo (Universal Law-State) interesująco opisał Å. Frändberg. Autor dokonał oryginalnych ustaleń porządkujących i metodologicznych dotyczących m.in. ograniczenia władzy, granic legalizmu, zasadniczych wartości krystalizującego się typu państwa i jego organizacji .@page_break@

2. Źródeł utrwalonej w systemach common law koncepcji Rule of Law można doszukać się w średnio-wieczu, choć niektórzy upatrują ich nawet w czasach antycznych. Pisząc na ten temat, autorzy brytyjscy przywołują zwykle zasady wyprowadzane z takich aktów, jak Magna Carta (1215 r.) i Bill of Rights (1689 r.) . Pojęcie Rule of Law trafiło jednak do terminologii prawniczej i upowszechniło się w literaturze naukowej dopiero dzięki opublikowanej w 1885 r. pracy A.V. Diceya . Jak podkreśla A. Carroll, przeniknęło ono do innych systemów prawnych i zyskało trwałe miejsce w unormowaniach pisanych konstytucji, jak również wyspecjalizowanych części prawa administracyjnego .
Znaczenie słów Rule of Law nie jest dokładnym odbiciem kontynentalnego rozumienia określenia Rechtsstaat. Z badań prawnoporównawczych przepro-wadzonych przez E. Zoller wynika, że dominującym składnikiem konstrukcji oznaczonej pierwszą z nazw stały się raczej zasady materialne, a nie formalne – ustrojowe i procesowe. Rule of Law w mniejszym zatem stopniu zajmuje się np. kwestią hierarchii norm prawnych, będącą tradycyjnie przedmiotem zainteresowania doktryny francuskiej, w większym zaś – sytuacją jednostki wobec państwa (władzy publicznej) . Charakterystyczne dla tego ujęcia jest postrzeganie prawa przez pryzmat gwarancji osobistej wolności i własności prywatnej, mających chronić jednostkę przed urzędową ingerencją . Według teorii wyłożonej przez A.V. Diceya Rule of Law wyklucza istnienie arbitralności, prerogatyw lub nazbyt szerokiej władzy dyskrecjonalnej. W jej świetle nikt nie może być ukarany bez uprzedniego naruszenia prawa. Teoria ta zakłada zarazem objęcie wszystkich przypadków reżimem zwykłego prawa oraz traktowanie konstytucji jako rezultatu interpretacji tego prawa. Prawo sta-nowione zachowuje prymat wobec orzecznictwa sądo-wego. Niedopuszczalne jest wszakże – w świetle zasad Rule of Law – nadawanie temu prawu mocy wstecznej .
Jak zauważa H. Barnett, pojęcie zgodności działania władzy publicznej z prawem oznacza coś więcej niż tylko przestrzeganie obowiązujących reguł prawnych, utożsamiane z czysto formalną legalnością. Obejmuje ono również dochowanie wymagań dotyczących legitymizacji i zgodności z konstytucją. Poczynania władzy muszą w związku z tym spełniać standardy słuszności albo moralności prawa, w znaczeniu, jakie drugiemu z tych terminów przypisał L. Fuller. Prawo nie jest oczywiście strukturą wyizolowaną, przeciwnie – ma ono pełnić rolę służebną w stosunku do zbiorowości i jednostki, umożliwiając jednocześnie wykonywanie władzy . Jak wywodzi C.F. Zurn, Rule of Law nie sprowadza się do jednej idei, jest raczej ich kompleksem . Mimo uniwer-salizmu kojarzonych z nimi założeń uznaje się je za wytwór brytyjskiej cywilizacji, znajdujący korzenie w tym, co A. de Tocqueville określił jako poczucie moralne Brytyjczyków („habit of the heart” of the British people”) .@page_break@

3. Krytyka ukształtowanego na przełomie XIX i XX w. ujęcia Rule of Law zaowocowała wyodrębnieniem w późniejszym czasie jego proceduralnej wersji. Za głównego orędownika wspomnianej koncepcji uchodzi J. Raz, według którego zachowuje ona aktualność tylko w odniesieniu do formalnych wartości, które ma realizować system prawny. Prawo powinno więc być: dostatecznie ogólne, w szczególności wykluczać dyskryminację, pro-spektywne, otwarte, pewne, względnie stabilne i zdolne do rozwijania praw człowieka. Istotnymi elementami tak pojmowanego porządku są ponadto niezawisłość sędziów i dostęp do sądów, jak również zapewnienie skarżącym uczciwej rozprawy . Dystynkcja między formalnym (proceduralnym) i materialnym wariantem Rule of Law nie jest wyraźna, czego ilustracją są wątpliwości towarzyszące analizie naruszeń prawa traktowanych jako zachowanie arbitralne .
Nie brak również głosów eksponujących tautolo-gię widoczną w wyrażeniu Rule of Law. Tworzące ją rzeczowniki są – jak sygnalizuje S. Humphreys – prawie synonimami. Formułuje on następnie pytanie: czym jest prawo, jeśli nie regułą. Uznając odrębność tych pojęć, stajemy przed problemem, co odróżnia prawo od reguły . Kategorycznie stawia sprawę A. Carroll, stwierdzając autorytatywnie, że omawiana konstrukcja nie jest ani regułą, ani prawem. Jest ona natomiast „doktryną politycznej moralności”, która koncentruje się na utrzymaniu prawidłowej równowagi uprawnień i kompetencji między jednostką i państwem, w wolnych i cywilizowanych

Law and Morality, red. D. Dyzenhaus, A. Ripstein, Toronto 2001. Por. także komentarze A. Carrolla (Constitutional..., s. 47) i H. Barnett (Constitutional..., s. 46).

Zob. A.W. Bradley, K.D. Ewing, Constitutional..., s. 103. Szerzej C. Forsyth, Judicial Review and the Constitution, Oxford–Portland, Oregon 2000, s. 183 i n. W opracowaniu autorstwa A. Baraka (The Judge in a Democracy, Princeton 2008, s. 52 i n.) wyróżniono ponadto doktrynalny aspekt Rule of Law. W ujęciu materialnym Rule of Law zdefiniowano jako „sprawiedliwość społeczną bazującą na porządku publicznym”, czyli „zagwarantowanie fundamentalnych wartości moralności, sprawiedliwości i praw człowieka, z zachowaniem właściwej równowagi pomiędzy nimi i innymi potrzebami społeczeństwa” (s. 55).

S. Humphreys, Theatre of the Rule of Law, Cambridge 2010, s. 3.

A. Carroll, Constitutional..., 46.

G. Palombella, The Rule..., s. 3.

Sponsorowanej przez Furth Family Foundation przy współudziale the University of Michigan Law School oraz International Foundation for Electoral Systems (Malta,
21–23.05.2014 r.).

Ze spostrzeżeniem tym korespondują uwagi A.W. Bradleya i K.D. Ewinga (Constitutional..., s. 100), którzy piszą o zasadzie legalności jako wymaganiach nakazujących działanie organów władzy za pośrednictwem prawa. Wyjście poza granice prawa kwalifikowane jest jako działanie ultra vires, co uzasadnia pozbawienie aktu mocy prawnej przez sąd ze skutkiem ex tunc. Odmiennie zob. G. Palombella, The Rule..., s. 6. Autor ten odróżnia Rule of Law od Rule by Law ze względu na immanentne wartości pierwszego ideału.

Zob. Z. Kmieciak, Zasada państwa prawnego (Rule of Law) – siedemnasta doroczna międzynarodowa konferencja sądowa sponso-rowana przez Furth Family Foundation przy współudziale the University of Michigan Law School oraz International Foundation for Electoral Systems (Malta, 21–23.05.2014 r.), ZNSA 2014, nr 4, s. 200–201.

S. Humphreys, Theatre..., s. 27 i n., 123 i n.

S. Humphreys, Theatre..., s. 187 i n.

S. Humphreys, Theatre..., s. 223.

S. Humphreys, Theatre..., s. 226.

S. Humphreys, Theatre..., s. 5.

J. Raz, The Rule..., s. 303.

S. Humphreys, Theatre..., s. 170.

J. Adler, General..., s. 106.

M. Künnecke, Tradition and Change in Administrative Law. An Anglo-German Comparison, Berlin– Heidelberg 2007, s. 15. Komisja Wenecka wprost stwierdza, że demokracje konstytucyjne wymagają istnienia w obrębie władz publicznych relacji typu checks and balances – Opinia z 11.03.2016 r. w sprawie nowelizacji ustawy z dnia 25.06.2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym Rzeczypospolitej Polskiej, przyjęta przez Komisję Wenecką na 106 sesji plenarnej (Wenecja, 11.03.2016 r.), pkt 135.

P. Radziewicz, Kontrola konstytucyjności zaniechań ustawodawczych przez Trybunał Konstytucyjny, PiP 2013, nr 9, s. 11. W głośnej pracy J.H. Ely’ego (Democracy and Distrust. A Theory of Judicial Review, Cambridge, Mass.–London 1980, s. 4–5) rolę sądów badających konstytucyjność ustaw sprowadzono do uświadamiania sprawującym władzę, że nie mogą rządzić tak, jak by chcieli.

Szerzej J. Adler, General..., s. 108 i n.

R. Masterman, The Separation of Powers in the Contemporary Constitution, Cambridge 2011, s. 11.

R. Masterman, The Separation..., s. 31. Zob. też W.J. Waluchow, A Common Law Theory of Judicial Review. The Living Tree, Cambridge 2007, s. 33. Proces adaptacji teorii Monteskiusza, jej wzbogacenia i korekty w pracach innych autorów w wyczerpujący sposób przedstawił P.O. Carrese, Cloaking of Power. Montesquieu, Blackstone and the Rise of Judicial Activism, Chicago–London 2003.

P. Gerangelos, Separation of Powers and Legislative Interference in Judicial Process. Constitutional Principles and Limitations, Oxford–Portland, Oregon 2011, s. 30–31.

P. Gerangelos, Separation..., s. 30.

Å. Frändberg, From..., s. 7. Przez porządek prawny autor rozumie relację albo wiązkę relacji pomiędzy systemem norm i systemem organów (s. 177).

M. Sellers, An Introduction to the Rule of Law in Comparative Perspective, [w:] The Rule of Law in Comparative Perspective, red. M. Sellers, T. Tomaszewski, Dordrecht–Heidelberg–London–New York 2010, s. 2. Kontynuując tę myśl, autor konstatuje, że choć zmienia się rozumienie Rule of Law, podstawowy cel tej doktryny pozostaje ten sam: „odseparowanie prawa od arbitralnej władzy” (s. 8).

Zob. J. Adler, General..., s. 369 i n.; A. Carroll, Constitutional..., s. 322–323; W. Wade, C. Forsyth, Administrative Law, Oxford 2009, s. 186 i n., 259 i n.

Np. M. Künnecke, Tradition..., s. 77 i n.; T. von Danwitz, Eu-ropäisches..., s. 368–370; M. Jestaedt, Maßstäbe des Verwaltungshandelns, [w:] Allgemeines Verwaltungsrecht, red. H.-U. Erichsen, D. Ehlers, Berlin–New York 2010, s. 374–375.

F. Colin, Droit public, Gualino éditeur 2014, s. 342 i n. Szerzej na temat reżimu przyznanej w tych sprawach ochrony zob. F. Brisson, La recours pour excés de pouvoir: tendances récentes du contentieux administratif, Elipses 2004.

Zob. w kontekście zasady legalizmu C. Debbasch, F. Colin, Droit administratif, Paris 2014, s. 107–108.

Zob. F. Colin, Droit..., s. 348; C. Debbasch, F. Colin, Droit..., s. 691–692; D. Truchet, Droit administratif, Paris 2011, s. 220–222.

Zob. R. Chieppa, R. Giovagnoli, Manuale di diritto amministrativo, Milano 2011, s. 353 i n., E. Casetta, Manuale di diritto amministrativo, Milano 2011, s. 549 i n. oraz F. Lemetre, R. Miranda, Diritto amministrativo, Napoli 2011, s. 277–299. Szerzej o wykonywaniu władzy dyskrecjonalnej jako odmianie działalności autorytatywnej administracji zob. G. Rossi, Principi di diritto amministrativo, Torino 2010, s. 268 i n.  merytoryczną, wynikającą z pogwałcenia zasady rozsądnego zachowania (violazione del principio di ragionevolezza)@page_break@ .

Stwierdzenie, że pojęciem różnych form czy wersji nadużycia władzy operuje się najczęściej, mając na myśli jeden z jej segmentów, tj. władzę wykonawczą, wymaga uzupełnienia przynajmniej dwoma krótkimi uwagami porządkującymi.
Po pierwsze, o statusie podmiotów zaangażowa-nych w wypełnianie zadań publicznych decyduje nie tyle ich pozycja ustrojowa, co realizowana w konkretnym przypadku funkcja. Kierując się tym założeniem, czeski Najwyższy Sąd Administracyjny uznał, że w pewnych sprawach prezydent republiki i izba parlamentu powinny być traktowane jako organ administracyjny w znaczeniu materialnym (funkcjonalnym) – orgán veřejné správy v materiálníym (funkčním) smyslu – ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym dopuszczeniem sądowej kontroli ich aktów. Stanowisko to uzasadniono koniecznością ochrony publicznych praw podmiotowych w sprawach należących do kompetencji tych organów (powołań sędziów i wykonywania nadzoru nad samorządem terytorialnym) .

Po drugie, trzeba pamiętać, że ustalenia w przedmiocie naruszeń prawa przez organy władzy wykonawczej, którym przypisuje się znamiona abuse of power, a tym bardziej adresowane do tych organów nakazy związane z potrzebą dochowania powszechnie uznanych i posiadających konstytucyjne umocowanie wartości, takich jak przewidywalność, proporcjonalność, celowość, przejrzystość czy pewność prawa, mają szerszy zakres odniesienia. Dostarczają one bowiem ważkich wskazówek metodologicznych i kryteriów, przydatnych do formułowania ocen dotyczących aktywności dwóch pozostałych segmentów władzy (ustawodawczej i sądowniczej). Przegląd orzecznictwa polskiego TK raczej nie pozostawia wątpliwości co do ich znaczenia dla kształtowania wzorców konstytucyjności . W państwie prawnym to właśnie wyprowadzane z konstytucji zasady limitują swobodę działań parlamentu, który podobnie jak każdy inny organ powinien liczyć się z konsekwencjami praw-nymi przekroczenia granic posiadanej władzy, także w wypadku naruszenia wymogów procedury ustawodaw-czej. Ustawa nie jest jedynie narzędziem wdrażania programów politycznych kolejnych ekip rządzących. Z przytoczonych wcześniej wypowiedzi S. Humphreys’a na temat jej autonomii w stosunku do określanych w tych programach celów wynika, że ustawa powinna być aktem legitymizującym władzę, uznającą prymat rządów prawa nad rządami aktualnej większości parlamentarnej. Tę cechę dobrze oddaje zwrot: „demokratycznie legitymizowana równowaga interesów” .

Na tym tle dochodzi nierzadko, o czym świadczą polskie doświadczenia, do ostrych sporów i kontrowersji. Są one niejako pochodną zderzenia prawa z polityką, którego wynik jest swoistym testem dojrzałości demokracji i funkcjonujących w niej instytucji. Immanentnym składnikiem Rule of Law są mechanizmy prawne pozwalające rozstrzygać tego rodzaju konflikty, z kontrolą konstytucyjności ustaw na czele. Problem w tym, że już sam zarzut nadużycia władzy w jakiejkolwiek postaci bywa przyjmowany przez część polityków z niechęcią i irytacją, najczęściej z sugestią wikłania się ich przeciwników w rozgrywkę polityczną. Kontestowane posunięcia próbuje się przy tym tłumaczyć faktem posiadanego mandatu społecznego i uzyskanego w ten sposób przyzwolenia, zgody wyborców na podejmowane przez władzę decyzje. Jest to dość prymitywny sposób pojmowania demokracji przedstawicielskiej i jej kluczowego elementu – zasady suwerenności Narodu (art. 4 Konstytucji). Odsłania on braki i niedostatki kultury politycznej, bez której rządy prawa są tylko pustym frazesem, a nie rozwijaną, mającą realne znaczenie koncepcją. Jeśli jednak sprowadzimy ją – jak chce tego A. Carroll – do „doktryny politycznej moralności”, ułomność ta wyjaśni przyczyny napięć i niepowodzeń, obserwowanych także w innych państwach młodej demokracji .@page_break@

6. Konstatacja ta skłania do sceptycznych zapa-trywań odnośnie do możliwości rozwiązywania powsta-jących konfliktów, przybierających w skrajnych sytua-cjach postać kryzysu konstytucyjnego, na drodze praw-nej. Właściwe dla tej drogi mechanizmy okazują się zawodne, o czym przekonuje głośny spór wokół TK. Ich słabość ujawniła się w klarownej sytuacji, w której Prezydent – pozostając w bezczynności w sprawie złożenia ślubowania przez trzech, powołanych w zgodzie z Konstytucją sędziów TK, równoznacznej z zaniechaniem realizacji powierzonej mu kompetencji – nie dysponował jakimkolwiek marginesem swobody zachowania. Zobowiązany był on, z mocy art. 21 ust. 1 ustawy z 25.06.2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym , uczestniczyć w akcie ślubowania, gdyż ani Konstytucja, ani jakakolwiek ustawa nie umocowała go do oceny poprawności zastosowanego trybu wyboru sędziów. Przepis ten przewidział, że: „Osoba wybrana na stanowisko sędziego Trybunału składa wobec Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ślubowanie”. Ustawa wskazała jedynie prawne skutki odmowy złożenia ślubowania przez wybraną osobę (art. 21 ust. 2). Oznacza to, że sprowadziła ona kompetencję głowy państwa do kategorii ściśle rozumianego obowiązku, podlegającego niezwłocznemu wykonaniu, bez oczekiwania na posunięcia innego podmiotu (okazały się one zresztą – co potwierdziła opinia Komisji Weneckiej – całkowicie pozbawione podstaw prawnych). Wywiązanie się z niego musi być – w warunkach ukształtowania kompetencji „związanej” – traktowane jako zachowanie, od którego uzależniona jest prawna doniosłość aktu wyboru, raczej o ceremonialnym, a nie esencjonalnym znaczeniu. Jego istotą jest przecież wysłuchanie ślubowania (tak trzeba rozumieć słowa: „wobec Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej”), czyli wymaganego przez przepis ustawowy, określonego co do treści oświadczenia. Alternatywą dla tej kwalifikacji zachowania Prezydenta byłoby przyjęcie, że jest ono tylko przejawem udziału w czynności konwencjonalnej, koniecznym dla jej skuteczności. Tę nazwę zastrzeżono w teorii prawa dla różnych grup czynności psychofizycznych i ich wytworów, którym reguły prawne nadały odpowiedni sens, wiążąc z nimi określone konsekwencje prawne .
Jako równie poważny delikt, obciążający Prezesa Rady Ministrów (złamanie art. 190 ust. 2 Konstytucji), jawi się zaniechanie niezwłocznej urzędowej publikacji powszechnie obowiązującego i ostatecznego orzeczenia TK – wyroku z 9.03.2016 r. w sprawie K 47/15. Uzależnienie tej czynności od wyniku oceny poprawności działań Trybunału musi być traktowane jako klasyczne działanie ultra vires, czyli wyjście poza granice ustawy (uzurpowanie sobie prawa, którego ona nie przyznała). W sekcji IV opinii Komisji Weneckiej wyjaśniono, że TK był legitymowany do wydania wyroku bez zastosowania przepisów stanowiących przedmiot kontroli. Z pkt 143 tej opinii wynika zaś, że opublikowanie wyroku i jego respektowanie potraktowano jako wstępny warunek rozwiązania kryzysu konstytucyjnego w Polsce.

Mimo stanowiska zajętego przez NSA w posta-nowieniach z 9.10.2012 r. (w sprawach I OSK 1872/12 oraz I OSK 1883/12 ) za otwartą trzeba uznać kwestię dopuszczalności wniesienia skargi na wyróżniony typ bezczynności organów władzy wykonawczej do sądu administracyjnego . Do skorzystania z tego środka ochrony legitymuje podmioty mające interes prawny art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Stwarza on podstawę do objęcia kontrolą sądową zaniechania organu pełniącego funkcję administracyjną, który nie podejmuje innego – niż akt stosowania prawa – aktu albo nie dokonuje innej czynności, dotyczących uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie do przyjęcia jest teza, że mamy tu do czynienia z rodzajem prerogatyw Prezydenta bądź uprawnień Prezesa Rady Ministrów, a ich zachowania nie podlegają żadnym formom kontroli. Z analogicznym problemem znakomicie uporał się – o czym już była mowa – czeski Najwyższy Sąd Administracyjny. W nawiązaniu zaś do przemyśleń Å. Frändberga wystarczy stwierdzić, że zaaprobowanie odmiennego poglądu kłóciłoby się z założeniami państwa prawnego. Idea poddania władzy pewnym restrykcjom nie jest – jak wyjaśnia autor – utopią. Ona jedynie ustanawia reguły gry i odnosi się do środków działania władzy. Każdy, kto ją sprawuje, powinien ponosić odpowiedzialność za jej użycie .

Rozprawiając o instytucjach kontroli władzy pu-blicznej, nie wolno tracić z pola widzenia okoliczności, że pewne decyzje polityków, dotyczące np. tempa wprowadzanych zmian legislacyjnych lub zakresu dokonywanych konsultacji i ekspertyz oraz sposobu wykorzystania ich rezultatów, wymykają się spod ocen stricte prawnych. Podlegają one weryfikacji z innych punktów widzenia, w szczególności racjonalności działania, organizacyjnej sprawności lub zwykłej przyzwoitości postępowania. Nie podważa to faktu, że akt tworzenia prawa, tak jak akt jego stosowania, może być rozstrzygnięciem głęboko przemyślanym albo całkowicie woluntarystycznym, podjętym w pośpiechu, bez oglądania się na autorytety, dostatecznej znajomości rzeczywistości społecznej i posiadania wiedzy, którą J. Wróblewski nazywał instrumentalną . Prowokuje to pytania o motywy zabiegów legislacyjnych, o stopień ich merytorycznego przygotowania i odpowiedzialności za skutki zmian regulacji prawnych. Niektóre z inicjatyw ustawodawczych nasuwają przypuszczenie, że z jednej strony zależność: środek (przyczyna) – cel (skutek), a z drugiej strony – stosunek korzyści i kosztów społecznych, w ogóle nie są przez decydentów brane pod uwagę bądź są marginalizowane. Bardziej liczy się zademonstrowanie pewnych intencji i uzyskanie efektu propagandowego. W sprawach spo-łeczno-gospodarczych przypomina to postawę, którą kiedyś określano jako „naiwny instrumentalizm”, tj. zachowanie zdeterminowane wiarą (wishful thinking), a nie wiedzą . Jak wiadomo, wiara czyni cuda, jednak w sferze prawotwórstwa (osiągania celów, które wytyczył sobie prawodawca) powiedzenie to jak dotąd niespecjal-nie się sprawdza.

*

@page_break@Państwa prawnego nie tworzy się metodą „dekre-tacji” (zamieszczenia odpowiedniego przepisu w konstytucji), trzeba je w mozole i trudzie budować latami, nie bez zgrzytów i zawirowań. Proces ten ma swoją dynamikę – przebiega zwykle w wielu fazach, które wyznaczają zachodzące przemiany polityczne, społeczne, kulturowe i gospodarcze . Stan zaawansowania tego procesu możemy ocenić, odpowiadając na pytanie, czy udało się osiągnąć względną równowagę bądź harmonię między dwoma składnikami porządku prawnego: systemem obowią-zujących norm prawnych i odpowiadającą mu organiza-cją aparatu publicznego. Rozważając to zagadnienie, Å. Frändberg zastrzega, że ukształtowanie drugiego z wy-mienionych elementów ma być podporządkowane reali-zacji wartości państwa prawnego . Tak pojmowane kryterium, a nie doraźne cele, uwarunkowane często potrzebami walki politycznej, powinno przesądzać o sposobie zorganizowania państwa: ustroju organów władzy publicznej, ich struktur i kompetencji, występujących między nimi relacji i stosunków z jednostką, sposobu obsadzania stanowisk czy kwalifikacji zajmujących je osób. Na tym tle wyłania się wiele problemów praktycznych, w tym transparentności działania władz, stabilizacji zatrudnienia profesjonalnej i neutralnej politycznie kadry urzędniczej, niezależności w wykonywaniu określonych funkcji bądź efektywności prawnych mechanizmów kontroli. Z punktu widzenia idei państwa prawnego (rządów prawa) nie mniej istotne jest również to, kto faktycznie podejmuje znaczące dla życia zbiorowości decyzje oraz kto, w jakim zakresie i według jakiej formuły ponosi za nie prawną odpowiedzialność. Rzeczywistość rozmija się niekiedy boleśnie z wyobrażeniami na temat instytucjonalnych form sprawowania władzy, dostarczając skądinąd interesującego materiału do przemyśleń na temat stadiów rozwoju i meandrów demokracji .

Some remarks about the rule of law
Against the background of the problems observed in the Polish democracy, the author presents the essence of the concept of the rule of law, its origins and its evolution. The article shows the differences between the concept of the rule of law and Rechtsstaat, coming to the conclusion of a gradual development of a universal idea of a state ruled by law. The author draws attention to the fact that this kind of a state is not created by means of a ‘decree’ (inclusion of a suitable regulation in the constitution). Building it is a process that requires great effort and takes years, not without obstacles and turbulences. Analyzing the dispute concerning the Constitutional Court, the author underlines that it is rooted in the collision of law and policy. The result of this dispute has been regarded as a specific test of maturity of the Polish democracy and its institutions. At the same time, he advocates full use of the mechanisms of accountability for abuses of power.

Słowa kluczowe: demokracja, koncepcja rządów prawa, uniwersalne państwo prawne, podział władz, nadużycie władzy, idea ograniczenia władzy
Keywords: democracy, concept of Rule of Law/Rechtsstaat, universal state ruled by law, separation of powers, abuse of power, idea of power restriction

Artykuł pochodzi z miesięcznika Państwo i Prawo 9/2016>>