Opłata klimatyczna - jak ją uchwalić, by nie została unieważniona?

Do niedawna opłata klimatyczna była dobrym sposobem na pozyskanie dodatkowych środków w budżecie gmin, zwłaszcza w przypadku gmin położonych nad morzem albo w górach. Jednak pogarszanie jakości powietrza oraz wzrost świadomości społeczeństwa coraz częściej doprowadzają do unieważnienia uchwał ustalających taką opłatę, a w konsekwencji także do konieczności zwrotu sum pieniężnych uzyskanych na podstawie unieważnionej uchwały. Jak uniknąć takiej sytuacji?

Wprowadzenie opłaty klimatycznej

Wprowadzenie opłaty klimatycznej jest możliwością, a nie obowiązkiem gmin. Jak wskazano w art. 17 ust. 1 ustawy z 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, gminy mogą pobierać taką opłatę za każdą rozpoczętą dobę pobytu od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych:

1. w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe oraz warunki umożliwiające pobyt osób w tych celach,
2. w miejscowościach znajdujących się na obszarach, którym nadano status obszaru ochrony uzdrowiskowej.

Warunki, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. (Dz.U. z 2007 r., Nr 249, poz. 1851). Są to:

• minimalne warunki klimatyczne,
• minimalne warunki krajobrazowe,
• minimalne warunki umożliwiające pobyt osób w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych

Sprecyzowanie w przepisach, kiedy powyższe warunki uważa się za zachowane, nakłada na radę gminy ustanawiającą opłatę klimatyczną powinność wykazania, że w chwili podejmowania uchwały zostały one spełnione. Ustawodawca nie wskazał jednak, w jaki sposób ma to nastąpić, ani kiedy należy przeprowadzić potrzebne analizy. Co istotne - zachowanie warunków pozwalających na wprowadzenie opłaty klimatycznej podlega badaniu przez organ nadzoru.

W jaki sposób gmina może wpływać na jakość powietrza?

Wzrost świadomości społeczeństwa w odniesieniu do problematyki należytej jakości powietrza  znalazł odzwierciedlenie w przepisach. Ustawodawca wprowadził rozwiązanie pozwalające gminom realnie wpływać na poziom zanieczyszczeń na ich terenie. Narzędziem, z którego mogą skorzystać gminy jest gminny program niskoemisyjny, o którym mowa w rozdziale 4a ustawy z 21.11.2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów (Dz.U. z 2020 r., poz. 22). Celem tego programu jest ograniczenie emisji zanieczyszczeń i poprawy jakości powietrza w gminie, a jego wykonanie może następować m.in. przez realizację przez gminę przedsięwzięć niskoemisyjnych na rzecz najmniej zamożnych gospodarstw domowych, finansowanych na zasadach określonych w tej ustawie (częściowo ze środków Funduszu Termomodernizacji i Remontów). Procedura podjęcia uchwały ustanawiającej gminny program niskoemisyjny obejmuje:

1. sporządzenie projektu tego programu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta),
2. zaopiniowanie projektu gminnego programu niskoemisyjnego przez operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego, operatora systemu dystrybucyjnego gazowego oraz przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją ciepła - wykonujących działalność gospodarczą odpowiednio w zakresie przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, ciepła lub paliw gazowych, na obszarze, na którym jest planowana realizacja przedsięwzięć niskoemisyjnych. Opinia powinna zostać przedstawiona w terminie 30 dni od otrzymania projektu gminnego programu emisyjnego, a jej brak w tym terminie oznacza brak zastrzeżeń do tego projektu.
3. przedstawienie podmiotom wskazanym w pkt 2 przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) stanowiska w sprawie w przypadku nieuwzględnienia opinii tych podmiotów.

Gminny program niskoemisyjny powinien określać m.in.:

1. szacowaną liczbę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w których istnieją urządzenia lub systemy grzewcze niespełniające standardów niskoemisyjnych;
2. szacowaną liczbę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w których planowane jest zmniejszenie zapotrzebowania na ciepło grzewcze w zakresie, o którym mowa w art. 2 pkt 1b lit. c ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów;
3. szacowaną liczbę budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w których istnieją urządzenia lub systemy grzewcze niespełniające standardów niskoemisyjnych;
4. szacowaną liczbę budynków użyteczności publicznej stanowiących własność gminy, w których istnieją urządzenia lub systemy grzewcze niespełniające standardów niskoemisyjnych;
5. opis dotychczasowych działań zmierzających do poprawy jakości powietrza w gminie, w szczególności w okresie 5 lat przed dniem przyjęcia gminnego programu niskoemisyjnego oraz wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych przez gminę na ten cel, w tym w związku z realizacją programu ochrony powietrza, o którym mowa w 91 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219);
6. opis planowanych działań mających na celu ograniczenie emisji zanieczyszczeń i poprawę jakości powietrza w gminie, zgodnych z programem ochrony powietrza, o którym mowa w 91 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219), uwzględniający w szczególności:

• planowane:
• rodzaje przedsięwzięć niskoemisyjnych,
• przyłączenia do sieci ciepłowniczej lub gazowej, niebędące przedsięwzięciami niskoemisyjnymi,
• obszar, na którym będą realizowane przedsięwzięcia lub przyłączenia, o których mowa w lit. a,
• proponowane instrumenty wsparcia dla mieszkańców gminy,
• działania edukacyjne, informacyjne i promocyjne.

Innym narzędziem, które bywa wykorzystywane do wpływania na jakość powietrza na terenie gminy, są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Korzystanie z tego instrumentu w celu poprawy jakości powietrza jest jednak niezgodne z przepisami - ustawodawca wyraźnie określa przedmiot regulacji uchwał, a wśród elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wskazano regulacji odnoszących się do ochrony powietrza. Zamieszczenie ich zatem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego skutkować będzie stwierdzeniem ich nieważności w czasie badania uchwały przez sąd administracyjny.

Kiedy może dojść do unieważnienia uchwały ustalającej opłatę klimatyczną?

Uchwałę ustalającą opłatę klimatyczną należy przekazać do organu nadzoru w ciągu 7 dni od jej podjęcia. Organ ten bada zgodność uchwały z prawem, a w przypadku stwierdzenia sprzeczności z przepisami - stwierdza jej nieważność w całości lub części. Może tego dokonać w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Badaniu podlega m.in. spełnienie warunków określonych w art. 17 ust. 1 ustawy z 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - czyli korzystnych właściwości klimatycznych, walorów krajobrazowych oraz warunków umożliwiających pobyt osób w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych. Wątpliwości budzi sposób wykazania spełniania tych warunków, jak również moment przeprowadzenia przez gminę analiz potwierdzających ich zachowanie. Organ nadzoru, który wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały albo w toku tego postępowania, może wstrzymać jej wykonanie, czyli uniemożliwić pobieranie opłaty klimatycznej.

Coraz częściej uchwały wprowadzająca opłatę klimatyczną są zaskarżane do sądu administracyjnego przez osoby obciążone tą opłatą. W toku sprawy wszczętej na skutek takiej skargi rada gminy musi wykazać spełnianie warunków, które decydują o możliwości wprowadzenia takiej opłaty w gminie.

Więcej informacji na temat działań, jakie gmina powinna podjąć, by zapewnić zgodność z prawem uchwały ustalającej opłatę klimatyczną, znajdziesz w komentarzu praktycznym "Zgodność z prawem uchwał ustalających opłatę klimatyczną"

Aleksandra Kwaśniewska

product manager LEX Ochrona Środowiska