Nowe instrumenty finansowe w JST - kto skorzysta?
Trudna sytuacja finansowa jednostek samorządu terytorialnego, spowodowana problemami inflacyjnymi, rosnącymi kosztami utrzymania jednostek podległych, finansowania prowadzonych inwestycji, czy wywiązywania się z istniejących zobowiązań dłużnych, wpłynęła znacząco na kondycję finansową i gospodarkę większości samorządów w Polsce. Problemy te wymusiły na osobach odpowiedzialnych za gospodarkę finansową w jednostkach szukania coraz to nowych rozwiązań, które daje im ustawa o finansach publicznych. Korzystanie z nowych instrumentów finansowych jak leasing zwrotny, obligacje komunalne, subrogacja czy płatność ratalna - może dać samorządom szansę na podratowanie budżetu i uporanie się z rosnącym zadłużeniem. Ważne jest jednak to, kto może z tych instrumentów skorzystać i na co należy uważać.
Indywidualny wskaźnik zadłużenia - szansa na kontrolę zadłużenia czy kaganiec?
W działaniach jednostek samorządu terytorialnego (JST) od wielu już lat widać wyraźny trend do wprowadzania różnego rodzaju rozwiązań noszących cechy tzw. niestandardowych instrumentów finansowych. Wprowadzenie przed laty nowelizacją ustawy o finansach publicznych indywidualnego wskaźnika zadłużenia JST art. 243 ustawi z 27.08.2009 r. o finansach publicznych wymusiło na tych podmiotach sektora finansów publicznych, sięganie po coraz to nowe, wcześniej mało popularne, rozwiązania, których główmy celem miało być zapobieganie skutkom przekroczenia indywidualnego wskaźnika zadłużenia.
Ustawodawca, wprowadził indywidualny wskaźnik zadłużenia samorządów (IWZ), w bardzo jasnym celu. Otóż, definicja ustawowa mówi, że IWZ, stanowi, że w danym roku budżetowym wartość spłaty zobowiązań wraz z kosztami ich obsługi do dochodów ogółem budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie może przekroczyć średniej arytmetycznej z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących, powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące do dochodów ogółem budżetu. Definicja dość trudna, jednak ustalenie indywidualnego wskaźnika opiera się na wzorze arytmetycznym opublikowanym w ustawie, a sam wzóe jest już z powodzeniem stosowany przez skarbników samorządowych. Metodyka stosowania wskaźnika została tak skonstruowana, aby nie ograniczać możliwości absorpcji środków europejskich przeznaczonych na realizację projektów objętych dofinansowaniem z tych środków.
Z uwagi na to, że art. 243 u.f.p. jasno precyzuje, że IWZ nie może być przekraczalny, w ostatnich latach zaczęły się pojawiać nowe formy finansowania zobowiązań dłużnych, które nie naruszałyby przepisów ustawowych ani też nie narażały samorządów na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Leasing zwrotny
Leasing operacyjny tzw. zwrotny umożliwia samorządom pozyskanie środków finansowych, a równocześnie nie stanowi zagrożenia dla przekroczenia IWZ. Zgodnie ze stanowiskiem regionalnych izb obrachunkowych (dalej: RIO) leasing zwrotny nie ma odzwierciedlenia w relacji określonej w art. 243 u.f.p., ale powinien być traktowany jako tytuł dłużny zgodnie z § 3 pkt 2 r.k.t.d. rozporządzenia Ministra Finansów z 28.12.2011 r.w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego.
Taka forma może też być alternatywą dla sprzedaży samorządowego majątku. W sektorze finansów publicznych przedmiotem takich umów są zazwyczaj nieruchomości wchodzące w skład zasobów danej JST. Stosując leasing zwrotny nieruchomości, JST pozyskuje środki finansowe na zadania inwestycyjne. Ten sposób przeniesienia praw majątkowych jest jednak obwarowany pewnym warunkiem. Mianowicie, po upływie okresu umowy jednostka samorządu musi odkupić od właściciela nieruchomość po oznaczonej w tej umowie cenie.
Stosując tę formę finansowania, samorządy mogą też zwiększyć swoją zdolność kredytową. Przeszkodą w korzystaniu z leasingu zwrotnego na szeroką skalę mogą być jednak niejasne i rozproszone przepisy dotyczące tego rodzaju umów. RIO również bardzo dokładnie przygląda się procedurom leasingowym stosowanym przez samorządy. Również w tym zakresie zajęły stanowisko sądy administracyjne. W wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z 23.06.2015 r. (I SA/Łd 511/15)wskazał, że zobowiązania wynikające z umowy leasingu, w której ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na gminę jako korzystającego z rzeczy, zaliczają się do tytułów dłużnych wymienionych w art. 72 u.f.p. oraz w § 3 r.k.t.d.. Stosownie do art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.p zobowiązania te powinny być wykazane w wieloletniej prognozie finansowej gminy, a ich niewykazanie przy wyliczaniu kwoty długu gminy stanowi istotne naruszenie prawa. Stąd warto dopełnić wszelkich procedur by zaciąganie tego rodzaju zobowiązania, nie stało się dla jednostki czynnikiem ryzyka naruszającym dyscyplinę finansów publicznych.
Subrogacja - najbardziej ryzykowne rozwiązanie?
Wydaje się, że narzędziem idealnym dla podratowania sytuacji finansowej jednostki powinna być subrogacja. Prawo daje bowiem samorządom, które mają problemu ze spełnieniem wskaźnika z art. 243 u.f.p. do rozłożenia obecnego zadłużenia w inny sposób wykorzystując mechanizm tzw. subrogacji (z art. 518 k.c.). Mechanizm ten jest obecnie postrzegany w kategoriach restrukturyzacji długu poza wskaźnikiem z art. 243 u.f.p.. Jest to usługa dla tych JST, które nie mogą znaleźć sposobu na spełnienie wskaźnika z art. 243 u.f.p. a nie mogą podjąć działań naprawczych. Dla wielu jednostek subrogacja jest ratunkiem przed uchwalaniem programu postępowania naprawczego. Jednak jest pewne ale, otóż, nie wszystkie organy kontrolne pochwalają ten instrument finansowy. Stanowiska różnych instytucji, dotyczące wykorzystania subrogacji jako sposobu finansowania zadłużenia JST, czy pozyskania przez nie środków finansowych, nie są jednolite. Instytucje rynku finansowego m.in. banki zalecają stosowanie takiego rozwiązania, postrzegając je jako alternatywną formę finansowania działalności JST. Inny jest jednak pogląd organów nadzoru jakim jest RIO na to zagadnienie. Zdaniem RIO subrogacja powinna być jednak traktowana jako tytuł dłużny w oparciu o przepis § 3 pkt 2 r.k.t.d..
Finansowanie kapitałowe przedsięwzięć samorządowych
Trudno zdefiniować pojęcie tzw. finansowania kapitałowego, nie jest ono także zdefiniowane w przepisach prawa. Uznaje się, że finansowanie kapitałowe polega na dostarczeniu brakującego kapitału przedsiębiorstwu czy innemu podmiotowi korzystającemu z ponadstandardowych źródeł finansowania, oznacza to dofinansowanie podmiotu przy udziale kapitału zewnętrznego.
W przypadku samorządów jednym ze sposobów finansowania kapitałowego jest prowadzenie operacji finansowych z wykorzystaniem spółki komunalnej. Pozyskanie środków w formie finansowania kapitałowego jest jednak sposobem skomplikowanym i wymaga dobrego przygotowania, a nie rzadko wsparcia consultingowego z zewnątrz. Jednak to, o czym warto pamiętać, to, że zaletą tych rozwiązań jest możliwość sfinansowania inwestycji bez generowania nowego długu.
Inwestor finansowy na podstawie umowy z jednostką ustala także sposób wyjścia z inwestycji kapitałowej. Najczęściej takie wyjście następuje poprzez stopniowe odkupywanie udziałów lub akcji przez samorząd lub przez samą spółkę, która następnie te udziały umarza.
Płatność ratalna i sprzedaż zwrotna nieruchomości
Sprzedaż zwrotna nieruchomości oraz płatność ratalna, są mechanizmami stosowanymi w samorządach od wielu lat. Obydwa instrumenty mają wady i zalety, ale są dość bezpiecznymi sposobami na poprawę sytuacji finansowej jednostki. Sprzedaż zwrotna nieruchomości jest transakcją polegającą na sprzedaży nieruchomości z jednoczesnym podpisaniem przez sprzedającego właściciela długoletniej umowy na czas określony z nowym właścicielem, obejmująca klauzulę odsprzedaży części lub całość powierzchni nieruchomości lub budynku będącego przedmiotem transakcji sprzedaży pierwotnej.
Dochodzi tu do sytuacji, w której JST zostaje pozbawiona własności nieruchomości, ale dalej wykorzystuje ją na własne cele, czyli jest udostępniona odpłatnie na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Co ważne, cena sprzedaży jest faktycznie przychodem jednostki samorządu terytorialnego, ujętym w budżecie jako dochód ze sprzedaży majątku. Odkupienie nieruchomości przez jednostkę samorządową stanowi ciężar finansowy umowy.
Innym sposobem, nie mniej jednak popularnym jest płatność ratalna. Polega ona na wykupieniu przez instytucję finansową wierzytelności od wystawcy faktury i ustaleniu harmonogramu jej spłaty przez JST. Zobowiązanym z faktury jest JST, która staje się dłużnikiem, ale nie pierwotnego wierzyciela, tylko wierzyciela wtórnego, instytucji finansowej, która „wykupiła” jej zobowiązanie.
Zadłużenie JST zostaje w takiej sytuacji przejęte przez bank lub inną instytucję finansową, które stają się wierzycielem.
Szanse na realną poprawę sytuacji finansowej jednostki
Wszystkie wymienione instrumenty finansowe mogą być, nie tylko sprytnymi narzędziami do poprawy sytuacji finansowej jednostki, są jednak obarczone ryzykiem, że w razie niedopełnienia procedur lub niewłaściwego procesu ich wdrożenia mogą narazić jednostkę na poważne konsekwencje ze strony organów nadzorczych. Wprowadzenie w 2014 r. indywidualnego wskaźnika zadłużenia do dziś komplikuje sytuację finansową w wielu jednostkach. Niezależnie od tego warto jednak przyjrzeć się finansom samorządów z szerszej perspektyw, być może także wykorzystać narzędzie restrukturyzacji istniejącego zadłużenia.
Ewelina Majewska
Product Manager
księgowość i podatki w administracji